Первый год работы новой власти должен был пройти под знаком реформ, однако фактически реформаторской до сих пор остается только риторика новой-старой команды и ее сателлитов. Большинство прошедших за год изменений – это меры по реставрации политического режима 1996-2004 годов. «Идет полная перемотка назад», - говорят эксперты. Оценку прошедшим и предстоящим преобразованиям в правовой сфере государства в интервью «ОстроВ» дал руководитель Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко. - Игорь Борисович, сегодня, в контексте преследований членов предыдущего Кабмина, снова обсуждается проблема судебной реформы в Украине. Как Вы оцениваете то, что было проведено? - Я считаю, что реформа состоялась в искаженном виде. Задачей судебной реформы было обеспечить прозрачный конкурсный отбор на должности судей всех уровней, обеспечить их независимость, создать нормальную систему дисциплинарного преследования судей, которые на самом деле нарушают законы, и навести порядок в самой системе – были разные идеи касательно перераспределения полномочий между Верховным судом и высшими судами. В результате реформы отбор судей при первом назначении на должность, может, немного и улучшился, но явно не настолько, как хотелось. Что касается назначения в апелляционные и Высшие суды, Верховный суд, то вообще никакого конкурсного отбора, никакой прозрачности нет – есть исключительный фаворитизм. Вместо того, чтобы получить независимость, судьи стали тотально зависимыми. Изменения, внесенные в закон о Высшем совете юстиции, привели к тому, что теперь любого судью можно уволить в любой момент, было бы только политическое желание. Соответственно, за последние полгода уже уволены несколько десятков судей, и это привело к тому, что все судьи теперь боятся. Они знают, что если они не уступят просьбам со стороны политической власти касательно того или иного решения, их ожидает то же самое. Высший совет юстиции полностью связан с властью, то есть, это орган политического руководства судебной системой. Отдельная дисциплинарная комиссия не создана, соответственно, реальной системы дисциплинарного преследования так и нет. Дисциплинарное преследование осуществляется выборочно – если на кого-то сказали «фас», есть инструменты, как с ним разобраться. Но нет того, что обеспечивало бы проведение мониторинга всех жалоб, нет соревновательного процесса при рассмотрении в комиссии дисциплинарных дел. Что касается системы судов – само по себе создание Высшего суда по рассмотрению гражданских и уголовных дел, я считаю, - нормальный шаг. Но то, как при этом обрезали полномочия Верховного суда, - конечно, явный перегиб. Сегодня Верховный суд фактически не имеет возможности выполнять свои полномочия, которые состоят, в первую очередь, в обеспечении одинакового применения законодательства по всей территории страны. Верховный суд сегодня не имеет права принять к рассмотрению дело по своему решению, даже если есть обращение сторон. Он может это сделать только по обращению Высшего суда, но даже если есть обращение Высшего суда, Верховный суд не может вынести решение по сути, а может только отменить предыдущее решение и направить дело на повторное рассмотрение. Это приводит к затягиванию сроков рассмотрения дел, а не к повышению качества судебных решений. Когда, например, выносится решение Европейским судом по правам человека, Верховный суд, как должно было бы быть, не имеет полномочий, чтобы наводить порядок в правоприменении в соответствии с рекомендациями международной судебной инстанции. - Но почему, когда реформа задумывалась, говорили, что ненормально, когда в Украине есть две кассационные инстанции, а после ее осуществления стали критиковать сокращение полномочий ВС? - Абсолютно неправильно судебную реформу сводить к дискуссии, должен ли быть большой Верховный суд, или маленький. На самом деле может быть нормально организованная система и с одним большим Верховным судом, и с тремя или четырьмя Высшими судами и маленьким Верховным судом. Все зависит от того, как организованы полномочия. Кассационная инстанция должна быть одна – это должен быть либо Верховный суд в первом варианте, либо высший суд во втором. Если есть Высшие суды, то именно они должны быть кассационной инстанцией. Но в любом случае должен быть орган, который будет пересматривать дела, когда возникает спор между юрисдикциями, например, между гражданскими и административными судами. Когда возникает необходимость пересмотра нашей судебной практики в связи с решением Европейского суда по правам человека, кто это должен делать? Верховный суд. За дискуссией, какой суд нужнее, другие вопросы, которые были намного боле важными, остались в тени. Если бы Председатель Верховного суда Василий Онопенко не отстаивал так активно свои должностные интересы, то реформа давно была бы проведена, и она была бы намного лучше. Проект, внесенный Президентом Виктором Ющенко в 2006 году, решал все базовые проблемы. Но Василий Онопенко два года боролся против него и говорил, что не допустит принятия этого закона. В результате предыдущая власть так и не смогла решить этого вопроса, пришла новая власть, и решила его так, как выгодно ей, обрезав власть Онопенко в три раза больше, чем предлагалось первым вариантом законопроекта. - Были претензии насчет значительного влияния органов власти на судебную систему. А как этого можно было бы избежать – минимизировать или устранить такое влияние? - Я являюсь сторонником того, чтобы отдавать право назначения судей исключительно Высшему совету юстиции, внося соответствующие изменения в Конституцию. Но при этом, конечно, должен быть изменен порядок формирования и состав ВСЮ. В соответствии с международными стандартами, в таком органе большинство должны составлять судьи, назначенные самими судьями. То есть, как минимум половину Высшего совета юстиции должен выбирать Съезд судей. Если вторая половина формируется политиками, то нужно обеспечить баланс власти и оппозиции. Сегодня оппозиция вообще не представлена в ВСЮ. Желательно, чтобы там также были адвокаты, прокуроры, научная юридическая общественность. То есть, это действительно должен быть широкий представительский орган, и я давал бы Президенту конституционные полномочия возглавлять Высший совет юстиции. Но Высший совет юстиции должен принимать окончательное решение. А сегодня что происходит? Высший совет юстиции принимает решение рекомендовать Президенту назначить судью, а потом материалы идут в Администрацию Президента, и там, в свою очередь, думают, и неизвестно, над чем, поэтому возникает подозрение, что это коррупционный механизм. Также очень важно, чтобы был обеспечен конкурсный отбор претендентов на должность судьи, чтобы все они проходили специальную подготовку – не в Одесской академии, а в специализированном заведении – Академии судей. Она должна существовать в Киеве, и должна обеспечивать не просто магистерскую программу, а специальные знания и навыки: написания решений, толкования права, учета решений Европейского суда по правам человека, определения границы между верховенством права и волюнтаризмом и так далее. Плюс стажировки – будущие судьи должны много времени провести непосредственно в судах. Тогда мы получим квалифицированных, подготовленных судей. - Кроме части о судоустройстве, какие еще изменения, по Вашему мнению, нужно внести в Конституцию? - Если мы говорим о конституционной реформе, изменения, касающиеся судоустройства, – где-то на шестом-седьмом месте по важности. В первую очередь, стоит вопрос о самой легитимности Конституции, после всего, что с ней сделали. Второе – это функционирование высших органов государственной власти. Изменения, внесенные в 2004 году, были частично продиктованы тем, что конституционный механизм был на практике сильно искажен. Когда в 1996 году была принята Конституция, парламент был разъединен, в нем не было большинства, а Президент, будучи при власти уже два года, укрепился на этом посту, и смог взять себе целый ряд неконституционных полномочий. Например, он назначал заместителей министров, что не было предусмотрено Конституцией. Были проблемы, связанные с функционированием правительства. В Конституции заложена смешанная форма правления. Теоретически это правильно – во многих странах, которые получали независимость, действовала именно такая модель. Но ни в одной Конституции Европы нет такого, чтобы правительство было ответственно и перед парламентом, и перед Президентом. В полупрезидентской республике правительство всегда зависит от парламента (за исключением некоторых постсоветских стран). Президент принимает участие в его формировании, имеет конституционные механизмы взаимодействия с правительством, но не должен иметь права единолично увольнять правительство. У нас это было, и потому были справедливые нарекания на то, что наша конституционная модель приводит к узурпаторству со стороны Президента. Это было основанием для того, чтобы готовить изменения 2004 года. Но их приняли некачественными по содержанию и с нарушением процедуры. Теперь их отменили, и мы вернулись к тому, от чего ушли. В таких условиях эффективно функционировать государство не может. Нужно вносить изменения в Конституцию, чтобы, во-первых, вернуть зависимость правительства от парламента, во-вторых, предусмотреть в Конституции эффективные механизмы взаимодействия Президента с правительством. Третье по важности направление касается местного самоуправления. Без изменения Конституции мы не можем провести полноценную административно-территориальную реформу – провести настоящую децентрализацию, укрепить местное самоуправление и ввести развитое региональное самоуправление. Можно также выделить необходимость коррекции норм о полномочиях Конституционного суда. Нужно предусматривать существование квалификационной комиссии, записать в Конституцию требования к судьям. Нельзя, чтобы политики назначали своих помощников или кумовьев судьями Конституционного суда. Одна из проблем КС состоит в том, что он сегодня рассматривает только действующие акты. Если акт в процессе рассмотрения в Конституционном суде теряет силу, то Конституционный суд обязан закрывать производство касательно этого акта. Это приводит к тому, что политики, злоупотребляя своими возможностями, делают невозможным вынесение Конституционным судом решений, которые на самом деле нужны не только для конкретного акта, но и для развития системы законодательства вообще. Нужно, чтобы Конституционный суд в отношении каждого конфликта мог вынести свое решение, которое программировало бы все следующие шаги политиков. Наконец, есть много дискуссионных положений во втором разделе Конституции – «Права и свободы человека и гражданина». Многие нормы у нас не выполняются – право на труд, право на бесплатную медицинскую помощь и так далее. Нужно разобраться, какие права на самом деле нужно давать, и как эти права обеспечивать. - Как Вы оцениваете перспективы дальнейших конституционных изменений? - Пока что я не вижу готовности со стороны власти рассматривать изменения в Конституцию в конструктивном направлении. Более того, все, что они делают сейчас, связанное с реформой власти, - это вообще страшные вещи. Думаю, что если они возьмутся за Конституцию, будет что-то похожее. Поэтому, я считаю, лучше бы они туда руки не совали. Уж лучше пусть будет, как есть. Все, что сейчас выходит из-под пера министра юстиции Лавриновича и вносится Президентом Януковичем, к сожалению, направлено только на одно – максимальную концентрацию власти в руках Президента. Де-факто это означает – в руках Администрации Президента, потому что сам он, конечно, не может сознательно осуществлять такой огромный объем полномочий, он просто подписывает то, что ему готовят. В результате этих изменений понижается статус правительства. То есть, Кабинет министров у нас перестает быть органом, ответственным за разработку государственной политики, стратегии развития государства, он превращается только в исполнителя поручений. Поручения поступают от Президента. А кто их готовит Президенту – этого никто не знает. В то же время, общество должно осмысливать проблему Конституции. То есть, ученые, аналитические центры, общественные организации должны об этом думать, дискутировать и нарабатывать идеи будущей конституционной реформы. Если бы этот процесс у нас активно проходил, рано или поздно эта ли власть, или следующая была бы просто не в состоянии противостоять желанию народа внести изменения в Конституцию. - Изменение фактического статуса Кабмина и усиление Президента – это как раз смысл недавно начатой административной реформы? - Фактически все свелось к реорганизации системы центральных органов исполнительной власти. Будут еще приняты изменения в закон о Кабинете министров и о центральных органах исполнительной власти. Все это в комплексе приводит к тому, что на правительстве остается ответственность за все, но оно лишается рычагов влияния на государственную политику. Количество центральных органов увеличилось, а не уменьшилось. В Администрации Президента посчитали вместе центральные и правительственные органы – получилось 112, а потом сказали, что в результате реформы осталось 75. Но все сокращение произошло исключительно за счет правительственных органов. А правительственные органы, наоборот, полезны. Они были в системе соответствующих министерств, прямо зависели от конкретного министра, и способствовали рациональной организации работы министерства. Теперь вместо них действуют центральные органы, которые создаются Президентом, руководители которых назначаются Президентом, заместители руководителей которых назначаются Президентом, то есть, влияние министров на них будет намного меньшим. Таким образом, усиливается хаос, и происходит концентрация полномочий в руках Президента, а на самом деле – в руках Администрации Президента. Теперь законопроектом предлагается вообще ликвидировать правительственные органы как вид, ликвидируются правительственные комитеты. Это значит, что решения не будут готовиться непосредственно в правительстве, потому что, чтобы их подготовить, нужно их где-то обсуждать. Если правительственных комитетов нет, в правительстве все будет происходить так, как в парламенте: будет стоять какой-нибудь чечетов, и говорить, что это мы принимаем, а это не принимаем. - На Западе украинские власти воспринимают как коррумпированные. Представители нынешней украинской власти рассказывают на Западе о том, что в Украине ведется борьба с коррупцией, но им, похоже, не очень верят. Как на самом деле должна проходить эта борьба? - Я не все слушаю, что они говорят, но делают они часто как раз наоборот. Все законодательство о борьбе с коррупцией отменено. То есть, с борьбой с коррупцией у нас все плохо – это первое. Второе. Что нужно делать для профилактики коррупции? В первую очередь, принять Административно-процедурный кодекс. Потому что он описывает правомерное поведение чиновников с гражданами. Без него трудно бороться с коррупцией, потому что никто не знает, как должен поступать служащий, что от него можно и нужно требовать. Этот кодекс лежит уже много лет в правительстве, он разрабатывался всеми министрами юстиции, в том числе Лавриновичем. Раньше он вносился в Верховную Раду, несколько раз выносился на голосование, но не принимался в целом. В последний раз было вообще интересно – он вносился правительством Тимошенко, но фракция Тимошенко при голосовании его не поддержала. Потом, в связи со сменой правительства, он автоматически вернулся в Кабмин, и вот уже год, как он не вносится. Все изменения в организации власти точно так же направлены не на ограничение коррупции, а на ее процветание. Если разводятся ответственность и полномочия, когда ответственность лежит на министре, а целый ряд полномочий, например, назначать заместителей министра, - на Администрации Президента, к чему это приводит? В первую очередь, к коррупции, потому что тот, кто назначает, не отвечает за результаты работы, а значит, возникает искушение назначить не квалифицированного специалиста, а того, за которого просят, или того, который сам за себя эффективно просит. Другой пример – в результате реформы у одного органа остаются полномочия и оказывать административные услуги, и контролировать результаты выполнения этих услуг. То есть, если я пришел в этот орган и договорился с его начальником, это значит, что у меня индульгенция на все нарушения, потому что он же меня и контролирует. - Какими, в таком случае, должны быть основные положения нормальной административной реформы? - Все было достаточно хорошо прописано в Концепции реформы публичной администрации, которая пролежала в правительстве два года, но так и не была утверждена. В предыдущем правительстве тоже были свои герои. У меня сложилось впечатление, что Петр Крупко, министр Кабинета министров, считал своей главной задачей стоять на страже и не допустить проведения административной реформы. Были подготовлены все нужные законопроекты. Закон о Кабинете министров в редакции 2008 года был хорошей основой для функционирования исполнительной власти. Для его выполнения и в соответствии с положениями Концепции был подготовлен проект закона о министерствах и других центральных органах, который так и не был даже внесен в Верховную Раду. А он был очень хорошим. Должны были ликвидироваться не правительственные органы, а наоборот, все другие, кроме министерств, центральные органы. Правительственные органы должны были быть прямо связаны с министрами, и тогда каждый министр был реально ответственным за ситуацию в сфере, которую он возглавляет. И эти органы должны были заниматься: одни – исключительно оказанием услуг, другие – исключительно контролем или надзором, третьи управляли объектами государственной собственности. Все это давало возможность построить эффективную систему исполнительной власти, прозрачную для общества. Ко всему этому очень важна реформа внутренних процедур, в первую очередь, на основах Административно-процедурного кодекса, который должен быть принят. То есть, с коррупцией нужно бороться после того, как мы ликвидируем объективные причины ее возникновения и оставим только субъективные, которые невозможно ликвидировать. - Сначала «регионалы» убеждали, что нам нужен избирательный кодекс, теперь говорят, что не нужен. Я так понимаю, что вопрос выбора новой избирательной системы уже решен в пользу мажоритарно-пропорциональной. Ваша оценка этой идеи. - Я считаю, что система выборов парламента – сегодня один из самых важных вопросов повестки дня общественного развития. Не имеет значения, будет ли он решен в новом законе о выборах народных депутатов, или в избирательном кодексе. Главное – содержание, а не форма. А что касается содержания, то должны быть выполнены два требования. Во-первых, нужно оставаться на базе пропорциональной избирательной системы, но обязательно должны быть региональные округа и право избирателей проставлять преференции. Соответственно, мандаты должны получать те, кто имеет наибольшую личную поддержку избирателей. То есть, это так называемые «открытые списки». Второе требование – не допустить попадания в закон тех инструментов, которые используются для фальсификации выборов. За всю нашу историю было много разных такого рода вещей, со временем их количество уменьшалось, но народ у нас изобретательный – он придумывал новые варианты фальсификаций, но все-таки борьба с этим велась. Сегодня есть опасность, что именно те, наработанные в предыдущие годы, инструменты искажения волеизъявления станут снова нормами закона. Насколько мне известно, власть хочет повторить на парламентском уровне то же, что было на местных выборах, то есть, избирать половину парламента по «закрытым» партийным спискам, а половину – в одномандатных мажоритарных округах. А это – наихудшая из всех избирательных систем. «Закрытые» списки – это обман избирателей, которые вообще слабо представляют, за кого и за что они голосуют. А результаты выборов по одномандатным округам наиболее зависят от административного ресурса. - Еще – от представителей власти постоянно звучат заявления об их приверженности европейскому курсу Украины. При этом, судя по реакции Европы и соответствующих европейских структур, законотворческая работа в Украине идет вразрез с такими заявлениями. Что на самом деле должна сделать Украина, чтоб хотя бы минимально приблизиться к ЕС? - Первое – принять новый Закон о выборах народных депутатов, такой, о каком я сказал. Второе – внести изменения в Закон о судоустройстве и статусе судей и Закон о Высшем совете юстиции, учтя рекомендации Венецианской комиссии. Третье – принять новый Уголовно-процессуальный кодекс. У нас действует кодекс 60-го года, написанный в духе доктрины Вышинского, соответственно, он дает возможность творить все то, что мы сегодня наблюдаем: под маркой борьбы с коррупцией вести политические преследования. Новый уголовно-процессуальный кодекс должен быть основан на принципиально ином понимании процесса следствия и уголовной юстиции вообще. Четвертое – принять законы о борьбе с коррупцией, соответствующие рекомендациям Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО). Пятое – принять Административно-процедурный кодекс. И шестое – прекратить советизацию и коррупционирование исполнительной власти. Поскольку то, что называется административной реформой, я не могу назвать иначе, как возвращением стандартов Советского Союза. Основа власти в Советском Союзе состояла в том, что там решения всегда принимались в партийных комитетах, а выдавались от имени советов и их исполнительных органов. Сейчас закладывается то же самое. Все эти шесть пунктов нужно выполнить немедленно. Необходимые законопроекты давно готовы. В Верховной Раде зарегистрированы по меньшей мере три законопроекта о выборах, из которых любой можно брать за основу. Изменения в закон о судоустройстве фактически наработаны, их нужно только окончательно согласовать, потому что есть несколько вариантов реализации предложений Венецианской комиссии. Уголовно-процессуальный кодекс был подготовлен в 2009 году на выполнение концепции реформы уголовной юстиции, утвержденной Президентом Ющенко. То есть, все это можно сделать за два месяца – была бы только политическая воля. Беседовала Юлия Абибок, «ОстроВ»
