Восстановление Донетчины: пока даже не в проекте, но...

Осенью 2023 года Донецкая областная государственная военная администрация сообщила об открытии в Днепре Офиса восстановления и развития Донецкой области.

Офис – не новая институция, подчиненная ОГА, как можно подумать из названия. Она напоминает об агентствах развития, которые существовали раньше, но это таки буквально офис, коммуникационная площадка. Иностранные доноры обеспечили ее оборудованием и техникой, чтобы создать комфортные условия для проведения мероприятий местных и государственных органов власти, международных организаций и общественности.

Наталья Чукова, начальница управления по обеспечению взаимодействия с органами местного самоуправления Донецкой ОГА, объяснила “ОстроВу”, что Офис планировали прежде всего как место встречи с представителями только что освобожденных общин области. Учли логистические трудности, с которыми столкнулись после освобождения Святогорска и Лимана.

“В Святогорске и Лимане нельзя было ничего делать, потому что там все было заминировано и разграблено, – рассказала она. – Но ведь нужно было проводить какие-то организационные мероприятия. Почему бы не проводить их со всеми общинами, которые освободили, в одном месте? По нашему опыту, порядок действий в любой общине, которая освобождена, один и тот же: меры безопасности, восстановление государственной власти и т.д.”.

Создание офиса планировали еще в период, когда в Украине и мире были высокие надежды на новое успешное контрнаступление украинских сил весной-летом 2023 года. Многие рассчитывали, что освобожденных общин будет немало. Но в сложившихся условиях о восстановлении и развитии Донетчины говорить трудно.

Единичные проекты и мероприятия, которые можно назвать восстановлением или отстраиванием, на территории Донетчины или в отношении к ней, все же финансируют и осуществляют. Но они, как и везде, так распылены по программам, источникам и ответственным органам, что наводят на мысль не о восстановлении и развитии, насколько они возможны в текущих условиях, а об управленческом хаосе и пресловутом ручном режиме.

Управленческий хаос

О большом восстановлении Украины начали говорить – прежде всего на международных площадках – уже через несколько месяцев после начала полномасштабной войны России против Украины. Сразу заговорили и о рисках большой коррупции.

В октябре 2022 года Верховная Рада приняла законопроект о создании в государственном бюджете специального Фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии России. Источники его пополнения – часть прибыли Нацбанка и замороженные российские активы. В течение 2023 года правительство и антикоррупционные организации разработали систему мониторинга проектов, которые финансируют за счет Фонда. 

Проекты для финансирования из Фонда должны были входить в годовой план восстановления и развития, которые предстояло разрабатывать общинам, областным администрациям и Министерству развития общин, территорий и инфраструктуры.

Когда в июле 2023 года Кабмин принял соответствующее постановление (номер 731), он обязал министерство “вместе с другими заинтересованными центральными и местными органами” разработать и подать план в течение шести месяцев, но его нет до сих пор.

Постановление Кабмина, о котором идет речь, опиралось на закон “Об основах государственной региональной политики”, в который были внесены изменения относительно восстановления. В частности, теперь по закону в Украине должны быть определены территории четырех разных типов, один из которых – территории восстановления.

При этом перечень территорий восстановления нужно было еще разработать и утвердить в Государственной стратегии регионального развития, а этого тоже до сих пор не сделали, сообщили “ОстроВ” в Министерстве развития общин в ответе на запрос.

Как рассказали в министерстве, ответственная комиссия разработала перечень территориальных общин, которые подпадают под критерии территорий восстановления, но он постоянно нуждается в изменениях из-за продолжающихся боевых действий. План восстановления и развития регионов будут разрабатывать после утверждения перечня территорий восстановления в Государственной стратегии регионального развития, отметили в министерстве, не указав никаких временных ориентиров.

В Донецкой ОГА, изучив оба нормативно-правовых акта, пришли к выводу, что, согласно их текущим редакциям, ни одна община Донетчины не может относиться к территориям восстановления. Наталья Чукова говорит, что ОГА направила в Кабмин возражения и к ним прислушались. По ее словам, постановление меняют, но содержание изменений ей пока неизвестно. Не знает она также, когда эти изменения внесут.

Финансирование из Фонда, тем не менее, поступало в общины в 2023 году и продолжает поступать в 2024. В Transparency International Ukraine обратили внимание , что некоторые из одобренных проектов вообще не касались войны и разрушений, к которым она привела: финансирование направили в том числе на проекты, утвержденные еще до полномасштабного вторжения. Это знакомая постоянным читателям “ОстроВа” ситуация.

Финансирование получили и несколько проектов в Донецкой области: в августе 2023 года 40,3 млн выделили Добропольской общине на приобретение спецтранспорта – мусоровозов, экскаваторов-погрузчиков, фронтальных погрузчиков, автовышки и самосвала; в сентябре того же года добавили еще 11,7 млн на капитальный ремонт бомбоубежища в здании детского сада в Доброполье.

Программу еВідновлення, по которой отдельные граждане, в том числе в Донецкой области, получают средства на ремонт поврежденного жилья, также финансируют из средств Фонда. Относительно субвенций из Фонда, это пока все.

Но средства на восстановление поступают общинам также из других источников. Например, есть Чрезвычайная кредитная программа восстановления Украины и новая Программа восстановления Украины от Европейского инвестиционного банка. Но на Донецкую (и, разумеется, Луганскую) область они больше не распространяются: программы не финансируют проекты в общинах, которые расположены ближе, чем в 70 километрах от границы с РФ и Беларусью и ближе, чем в 100 километрах от зоны боевых действий.

Проекты восстановления или реконструкции финансируются также из программы “Поддержка быстрого восстановления” от ЕС, “Проекта развития городской инфраструктуры-2” от Международного банка реконструкции и развития, британского проекта “Восстановление приоритетных инфраструктурных объектов (мостов)”.

Это далеко не полный перечень, к тому же правительство ухитряется импровизировать. Например, в начале 2023 года оно распределило остатки поступлений от Европейского инвестиционного банка в качестве субвенций “на проектирование, восстановление, строительство, модернизацию, обустройство, ремонт объектов строительства общественного назначения” по всем областям Украины: Донецкой области тогда насчитали почти 260 миллионов гривен.

Проекты восстановления финансируют также из госбюджета через Государственное агентство восстановления и развития инфраструктуры – бывший Укравтодор, который правительство трансформировало в 2023 году. Кроме всего прочего, доноров привлекают местные органы власти и общественные организации.

Но все же о полностью прозрачном распределении этих средств речь не идет. Средства доноров поступают в специальный фонд государственного бюджета и распределяются по областям в виде субвенций, но сводных перечней проектов, на которые тратят такие субвенции, в публичном доступе нет.

В Донецкой области реализуют проекты, которые можно отнести к восстановлению или отстраиванию – разминирование, строительство новых мостов на месте разрушенных, ремонт дорог и тому подобное.

На электронной платформе DREAM, где регистрируют проекты восстановления с подробной информацией о них, на сегодня есть 58 проектов в 13 общинах Донецкой области, причем больше всего зарегистрировано в марте-апреле 2024 года.

12 из этих проектов уже полностью или почти полностью профинансированы, преимущественно или полностью за средства общего фонда государственного бюджета (с привлечением или без привлечения средств местных бюджетов). Государственные средства поступали, в зависимости от профиля объекта, или общинам, или ОГА, или Службе восстановления и развития инфраструктуры в Донецкой области – региональному подразделению Государственного агентства восстановления и развития инфраструктуры. Пять из этих 12 реализованных или почти реализованных проектов – в Святогорской общине.

Это кроме аварийных местных и государственных мероприятий по ремонту систем электро- и водоснабжения, где это возможно, установке и благоустройству бомбоубежищ, мелких ремонтов поврежденного жилья и ремонтов или консервации поврежденных зданий коммунальных учреждений, поддержки предпринимателей, помощи безработным, создания и поддержки работы гуманитарных хабов отдельных общин Донетчины в других областях, и тому подобное.

Органы власти редко объясняют выбор, ремонт или восстановление какого объекта финансировать, что особенно раздражает общественных активистов. К тому же не все “проекты восстановления” регистрируют в DREAM. Платформу создавали изначально для регистрации проектов, которые финансируются или претендуют на финансирование из Фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии, но в перечне проектов Донетчины есть только те, которые касаются ремонта или реконструкции. Например, закупка спецтехники для Добропольской общины из средств Фонда там не значится.

Ни на государственном, ни, соответственно, на областном уровне нет также четкости относительно того, что называть восстановлением, а что – отстраиванием, и стоит ли их различать.

Не все проекты в DREAM, например, касаются объектов, пострадавших в результате боевых действий, но все они так или иначе – о развитии общин и благосостоянии местных жителей. Недавно глава Донецкой областной администрации Вадим Филашкин несколько раз поблагодарил Агентство восстановления и развития инфраструктуры за участие в строительстве ...фортификаций.

"Любая стратегия будет мыльным пузырем"

Таким образом, о действительном восстановлении речь не идет: и из-за текущей военной ситуации, и из-за неопределенной позиции государства относительно поддержке восстановления области сегодня, и из-за определенную позицию некоторых международных доноров, что поддерживать сейчас – не стоит.

Неопределенность вредит всем: и государству, и местным органам власти, и донорам, и местному населению. Одни, возможно, зря тратят даже те средства, которые они до сих пор вкладывают в гражданскую инфраструктуру, другие не получают того четкого сигнала, который помог бы им сориентироваться в планировании дальнейшей жизни. (Впрочем, ОГА не прекращает призывать жителей области, особенно семьи с детьми, эвакуироваться.)

На это указывают и в общественных организациях, где настаивают, что ОГА и военные администрации некоторых общин непрозрачны и некооперативны. Речь идет, в частности, о попытках коалиции общественных организаций  добиться регулярных встреч с чиновниками, например, в том же Офисе восстановления и развития в Днепре, раз в два-три месяца для обсуждения текущих проблем и будущего региона.

Татьяна Красько, бывшая секретарь поселкового совета Нью-Йорка (тогда еще Новгородского), ныне руководительница общественной организации “Студия общественных женских инициатив”, которая входит в обе коалиции, рассказывает, что ей с коллегами пришлось приложить немало усилий, чтобы только встретиться с представителями ОГА и высказать свои предложения, но с тех пор возобновить контакт не удается. Общественные организации сформулировали и направили в ОГА свои предложения относительно коммуникационной площадки власти и общественности в Донецкой области, говорит она, но уже два месяца с тех пор им не отвечают.

Отношения власти и общественности никогда не были исключительно конструктивными, в Донецкой области в частности, прежде всего, из-за взаимного недоверия, нехватки опыта, несовпадения представлений о сотрудничестве и просто нежелания власти быть дополнительно контролируемой.

Сегодня с этим еще сложнее, потому что во всех областях страны и во многих общинах, в том числе во всех на Донетчине, власть администраций теперь абсолютная. Местные советы не работают, выборов не видно на горизонте, фактически недееспособным – хоть и он продолжает собираться – стал и общественный совет при ДонОГА: многие участники больше не посещают заседания, но переизбрать их пока невозможно.

Анастасия Прокопенко, глава общественного совета при ОГА, исполнительный директор общественной организации “Точка доступа”, подтверждает, что системного привлечения общественности областной властью к вопросам восстановления нет. Но она указывает на новый проект своей организации с тремя общинами Донецкой области, где местные администрации демонстрируют “полную готовность и открытость к совместной деятельности”.

Татьяна Красько убеждена, что общественным активистам есть, чем приобщиться к управлению регионом и в плане экспертизы, и в плане возможностей привлечения международных доноров, и в плане коммуникации с местным населением.

По словам Красько, общественные организации особенно заинтересованы в работе над долгосрочной стратегией восстановления. Активисты ставят под сомнение необходимость некоторых проектов восстановления, которые финансируют из государственного и местных бюджетов, тем более, при отсутствии стратегического планирования. В ОГА же настаивают, что говорить пока не о чем.

“У нас создан координационный совет по вопросам деоккупации. Мы создали план первоочередных действий. Это то, что касается области и что можно сделать, как мы считаем, в рамках полномочий областных структур. Еще есть вопрос восстановления в пределах страны. Когда будет изменено правительственное постановление 731 и Донецкая область войдет в перечень территорий восстановления, тогда мы будем работать на стратегией восстановления. Пока не определено, к какому типу территорий относится Донецкая область, любая стратегия будет мыльным пузырем”, – говорит Наталья Чукова из ОГА.

Об общественном контроле над выполнением стратегии или краткосрочных планов на ее основе сегодня даже не идет речь.

Общественность имела возможность участвовать в разработке плана первоочередных действий по стабилизации ситуации на деоккупированных территориях, говорит Чукова. Она прислала “ОстроВу” документы о составе координационных групп и план первоочередных действий, который они наработали.

По словам Анастасии Прокопенко, общественный совет при ОГА получил от областной администрации письмо с приглашением общественности присоединиться к координационным группам по работе над стратегией и разослал его общественным организациям региона. “Точка доступа”, в частности, участвовала в двух группах, отметила Прокопенко.