В то время, как лидеры донецкой и луганской «республик» готовят проекты изменений в украинскую Конституцию, а РФ продолжает публично требовать децентрализации, децентрализация в Украине тихим ходом идет уже полгода. Разница между очевидным и невероятным заключается в том, что для РФ этот процесс заключается в получении контроля над Киевом через самозванные «республики». Киев же видит его прежде всего как предоставление большей финансовой свободы регионам и автономии - местным бюджетам. На сегодняшнем этапе Верховная Рада уже прошла как минимум четверть необходимого пути, приняв ключевые изменения в Бюджетный кодекс и закон об объединении территориальных общин. На очереди - реорганизация ОГА с передачей исполнительных функций местным советам. Но это - уже другая история. От перестановки мест слагаемых сумма изменяется У закона об объединении территориальных общин длинная предыстория, начавшаяся со злоключений. Долгое время готовый законопроект лежал в парламенте, дразня те местные общины, которые ждали первой возможности, чтобы начать объединение. Цена вопроса - миллионы гривен бюджетной экономии на административных расходах в нищих обезлюдевших селах. Что стояло на кону у тогдашнего парламентского большинства во главе с «регионалами», можно только предполагать, но в 2012 году Рада проект провалила. Принят в новой версии закон «О добровольном объединении территориальных общин» был в феврале 2015 года, но подписи президента для вступления в силу по непонятным причинам дожидался еще месяц. Однако к тому времени в стране уже был запущен процесс, выталкивающий этот закон на-гора. В конце 2014 года, аккурат «под елочку», Верховная Рада приняла изменения в Бюджетный кодекс, фактически лишившие села, поселки и города районного значения источника наполнения их бюджетов. Раньше они оставляли у себя 25 процентов от местного налога на доходы физических лиц. Этот налог - самый стабильный источник бюджетных доходов. В маленьких населенных пунктах Украины его доля в бюджете могла достигать 90 процентов. С 2015 года его забрали. Теперь 60 процентов налога на доходы физических лиц концентрируется в районах и городах областного значения. Для районов это на 10 процентов больше, чем было раньше, для городов - на 15 процентов меньше. На 10 процентов меньше поступлений от НДФЛ получают области - не 25, а 15. При этом они оставляют теперь у себя 10 процентов от налога на прибыль частных предприятий. Впервые с 2015 года 25 процентов НДФЛ государство забирает себе. Но по-новому начало рассчитываться финансирование образования и здравоохранения. До 2015 года бюджеты органов местного самоуправления формировались так. На центральном уровне подсчитывались прогнозируемые расходы административно-территориальных единиц на выполнение собственных и делегированных полномочий (те же образование и медицинское обслуживание населения) и прогнозируемые доходы. Если доходы превышали расходы, государство изымало «лишнюю» сумму. Если расходы по подсчетам оказывались выше доходов, недостающие средства поступали таким населенным пунктам из госбюджета в виде «дотаций выравнивания». То есть, имело место выравнивание по расходам, не стимулировавшее местные власти искать источники и средства для развития их общин. Подавляющее большинство населенных пунктов Украины были и пока остаются дотационными. По этой логике руководство Донецкой области в старые времена любило говорить, что регион кормит всю Украину. Утверждения довольно спорные, но факт, что система была порочной . Во-первых, показатели доходов местных бюджетов Минфин, как правило, завышал. Во-вторых, при хроническом дефиците центрального бюджета государство постоянно недофинансировало делегированные полномочия, так что покрывать расходы на образование и медицину местным общинам приходилось за счет собственных средств в ущерб, например, бюджету развития. На деле все это означало медленную и неуклонную деградацию провинции и гигантскую коррупцию. Мэры-ходоки в Кабмин, выпрашивающие погашение долгов или повышение дотаций выравнивания, были обыденным явлением. С 2015 года медицина и образование на местах финансируются отдельно в виде медицинской и образовательной субвенций и больше не должны, в идеале, влиять непосредственно на планирование и выполнение местных бюджетов. Органы местного самоуправления формируют свои бюджеты самостоятельно, без оглядки на Кабмин. Дотация выравнивания заменена базовой и реверсной дотациями, которые определяют теперь новый принцип перераспределения средств между «богатыми» и «бедными» регионами и государством - фактически, выравнивание по доходам. Опираясь на показатели прошлого года, Минфин рассчитывает прогнозируемые доходы областей, районов и городов областного значения от полагающейся им доли налога на доходы физических лиц и прибыль частных предприятий. Получившаяся сумма делится на количество населения Украины. Это базовый показатель, который затем «примеряют» к показателю каждой области, района или города областного значения. Если соотношение какого-то конкретного показателя к базовому оказывается выше 1,1, значит, соответствующий бюджет ожидает изъятие (реверсная дотация). От денег, которые поступают в местный бюджет от НДФЛ (и налога на прибыль частных предприятий - в областные бюджеты) вычитается 110 процентов от среднего показателя по стране. Получившуюся разницу делят еще надвое. И только половина этой суммы забирается в центральный бюджет. Авторы изменений в Бюджетный кодекс специально позаботились о том, чтобы новые изъятия производились от суммы, превышающей средний показатель. Это больше не уравнивание в нищете. «Богатым» населенным пунктам оставили дополнительную часть заработанного ресурса. При этом «бедным» решили сознательно недодавать, чтобы стимулировать их искать ресурсы для развития. Если показатель доходов области, района или города областного значения в соотношении со средним по стране ниже 0,9, в такой бюджет поступает 80 процентов от недостающей ему суммы (базовая дотация). А если этот показатель - 0,9-1,1, соответствующий местный бюджет ничего не отдает в государственный и ничего оттуда не получает. Ко всему прочему, в территориальных общинах будет оставаться ряд новых налогов и сборов, как налог на недвижимость и сбор с розничной торговли подакцизных товаров, вместе с правом самостоятельно регулировать ставки. В идеале это должно дополнительно стимулировать местные власти привлекать и поддерживать бизнес на вверенных им территориях. Но это еще только относительно хорошая новость, потому что никто пока не знает, каким образом новые налоги можно будет собирать. Исходя из всего этого, представители местного самоуправления оценивают нововведения неоднозначно. «Нужно быть откровенными, государство поступило очень прагматично, - говорит в интервью корреспонденту «ОстроВа» заместитель главы Львовского областного совета Валерий Пятак. - Оно забрало часть налога на доходы физических лиц, наиболее прогнозированного. Его заменили другими налогами, в частности, частью налога на прибыль частных предприятий. А мы понимаем, что если зарплата в условиях инфляции растет, и мы знаем, на что нам рассчитывать, то с прибылью предприятий все приблизительно наоборот, потому что в условиях стагнации она минимальна. Государство взяло себе более стабильные источники финансирования, а внизу оставило более рискованные». «В прошлом году доходная часть областного бюджета составляла больше 8 млрд, в том числе НДФЛ - более 3 млрд, - рассказывает в интервью корреспонденту «ОстроВа» глава Днепропетровского областного совета Евгений Удод. - Мы по-прежнему эти 3 млрд собираем, только два миллиарда из них уходят теперь на Киев. То есть, если раньше у нас было гарантированное понимание доходной части и мы осмысленно распределяли ее таким образом, чтобы закрыть все свои полномочия, то сейчас из трех миллиардов два ушли в Киев и опускаются нам через целевые субвенции. Если посмотреть со стороны, у нас все балансируется. Если исходить из концепции децентрализации, то децентрализации не произошло, скорее, наоборот, мы стали на два миллиарда более зависимы от центра. Я не вижу в этом каких-то страшных противоречий, но мы говорим о децентрализации, а формально и фактически у нас произошло усиление центральной власти по отношению к области». Новый подход сохранил также одну из основных слабостей прошлой системы: в обновленном Бюджетном кодексе Кабмин оставил для себя фактически неограниченные возможности замораживать выплату тех же субвенций ради латания дыр в центральном бюджете. Законодатели пытались ввести в БК норму, по которой государственное казначейство обязано было проводить платежи органов местного самоуправления в течение двух-пяти дней после поступления запроса. Глава правительства Арсений Яценюк, докладывая в Раде проект закона, с голоса попросил добавить в него формулировку «при условии выполнения доходов сводного бюджета». Уставшие депутаты (дело было поздно вечером) проголосовали за проект в таком виде. Это означает, что если, например, один населенный пункт страны не будет выполнять свой бюджет, правительство получит повод не проводить платежи других городов сколько угодно долго. Единственное прогрессивное решение в этой части проблем местного самоуправления - право самостоятельно выбирать банк для хранения бюджета развития и собственных поступлений, данное новым законом. В любом случае, как отмечали в беседе с корреспондентом «ОстроВа» руководители органов местного самоуправления, по состоянию на конец первого квартала 2015 года проблем с казначейством у них не было. Таким образом, с точки зрения чисто финансовой, прямую выгоду от нововведений получили преимущественно районы, которым увеличили долю поступлений от налога на доходы физических лиц. Менее очевидно, но более существенно то, что средства, которые остаются в бюджетах органов местного самоуправления - это в полной мере деньги местного самоуправления, тогда как сметы на выполнение делегированных государством полномочий теперь, по сути, формируются и выполняются отдельно. Главная на сегодня интрига всей этой истории заключается в перераспределении налогов на местах. Обойденные финансированием и попавшие в полную зависимость от своих районов села, поселки и города районного подчинения могут сами стать «районами» и вместо забранных у них 25 процентов НДФЛ получать 60 процентов. Но только в случае объединения. Прости, демократия… Иными словами, селам, поселкам и городам районного подчинения не то что забросили крючок с приманкой - их приставили к стенке. Жесткий шаг со своей циничной логикой. Потому что «добровольное объединение общин», на котором настаивает новопринятый закон, - фикция, говорят эксперты. Ни в одной стране мира, где проходили подобные процессы, не было добровольного объединения общин. Но даже финансовый аргумент может оказаться ничтожным для отчаянно сопротивляющейся бюрократии. Как отметил в интервью корреспонденту «ОстроВа» Доминик Папенхайм, руководитель сектора регионального и местного развития Представительства ЕС в Украине, «в странах Евросоюза было много как удачных, так и неудачных попыток административно-территориальных реформ. Часто реформы не были успешными, потому что им сопротивлялись и общины, и местные деятели, которые имели личный интерес сохранить свою власть. Например, в Германии в 1996 году проводился референдум об объединении Берлина с Бранденбургом. Интересно, что люди из крупного города были за, а люди, которые получили бы от этого большую выгоду, те, кто жил в более сельских районах Бранденбурга, были против. Было очень много эмоциональных и иррациональных аргументов. И до сегодняшнего дня эта дискуссия актуальна: политическая элита и эксперты считают, что объединение Берлина с Бранденбургом привело бы к более эффективному управлению, но жители Бранденбурга не поддерживают эту идею и скептически относятся к ней, боясь политического доминирования Берлина. Поэтому для успешной реформы нужна поддержка общин. Если бы жители сел поддерживали эти реформы, а бюрократы и местные лидеры - нет, на местных лидеров и бюрократов можно было бы легко давить. В Украине, как я вижу, люди не понимают смысла этих реформ: «Зачем забирать школу из нашего села, если нам удобно, чтобы она тут была?», «Зачем нам объединяться с соседями, мы и так с ними не ссоримся?». «У нас было до тысячи самоуправлений, - рассказывает «ОстроВу» эксперт Совета Европы Давид Мелуа, исполнительный директор Национальной ассоциации местных властей Грузии. - Были общины, где жили по 20-50 человек. 50 человек населения - совет состоит из 10 человек. Маразм полный. А автономный бюджет из тысячи самоуправлений имели только около полусотни. Совет Европы критиковал это очень жестко, и в 2002 году они опубликовали доклад, где прямым текстом было написано, что грузинская система местной демократии является хорошим примером так называемой потемкинской деревни. Не было альтернативы реформе. Но укрупнение стало еще одним маразмом. Как вы себе представляете, что встречаются два бюрократа-председателя села, и один другому говорит: «Хорошо, я уйду, а ты оставайся»? Они никогда не договорятся. У нас этот процесс начался в 2000 году, и до 2006 года ни одно самоуправление добровольно не укрупнилось. В 2006 году государство сказало: хватит, налогоплательщики больше не могут финансировать этот цирк». «Легким движением руки» в 2006 году грузинское правительство объединило местные общины в рамках уже существовавших административных районов. Мелкие населенные пункты не упразднялись - в них просто не осталось органов местного самоуправления. Таким образом, после 2006 года из приблизительно тысячи самоуправлений в Грузии осталось 72, из 14 тысяч депутатов местных советов - 1260, рассказывает Давид Мелуа. Административные расходы на самоуправление сократились при этом с 72 процентов до 21. Эксперт Совета Европы, бывший заместитель министра регионального развития Украины, директор по науке и развитию Института гражданского общества Анатолий Ткачук приводит свои примеры: Дании, Швеции, Латвии потребовалось больше 10 лет, чтобы понять, что добровольное объединение общин не работает, и тоже провести эту реформу решением «сверху». Цель новопринятого закона, говорит он, как раз в том, чтобы показать центральной власти в Украине, что этот процесс «снизу» не идет, и последовать примеру других стран, сумевших укрупнить свои мелкие общины. В Украине, кстати, по данным Ткачука, около 3,5 тысяч сел имеют население в 20 человек. На первый - малорезультативный - этап такой реформы в Украине один из авторов закона об объединении общин отводит два года. «В результате своих поездок по регионам я вижу, что большинство народа уже поняло, что реформа будет, - отмечает Анатолий Ткачук. - Принятие одного за другим новых законов показывает, что возможностей для отступления остается все меньше и меньше. Изменения в Бюджетный кодекс были особенно серьезным стимулом. И сейчас среди сельских голов произошло разделение. Одни прилагают все усилия, чтобы объединиться. Это происходит, прежде всего, в достаточно богатых сельских общинах возле больших городов. Они не хотят, чтобы их поглотил город. Им нужна объединенная община возле города, за счет близости к которому они смогут иметь ресурсы. Еще одна активная среда - города районного значения-районные центры, которые изо всех сил рвутся из-под власти несостоятельных районных администраций и советов и уже проводят консультации об объединении с соседними сельсоветами. И есть группа самых бедных сел, главы которых категорически ничего не хотят. Боятся потерять должность. Они придумывают сто пятьдесят разных причин, почему объединение невозможно. А у самих нет ресурсов даже на зарплату». При этом ни существенного сокращения чиновничьего аппарата на местах, ни сокращения расходов на его содержание украинская реформа сама по себе на данном этапе не предполагает. Ее суть в том, чтобы сделать этот аппарат работоспособным и эффективным. В объединенных общинах должны появиться средства на развитие и люди, способные его планировать и отслеживать. Ничего подобного в украинских селах в их нынешнем состоянии нет и в помине. Классический пример «разрухи в головах». Юлия Абибок, «ОстроВ» Присоединяйтесь к "ОстроВу" в Facebook, ВКонтакте, Twitter, чтобы быть в курсе последних новостей.
