Судя по заявлениям спецпредставителя Госдепа США по Донбассу Курта Волкера и российских дипломатов, реализации идеи о прекращении войны путем введения миротворцев не будет. Совет безопасности ООН, постоянным членом которого является Россия, не сможет проголосовать ни резолюцию о введении миротворцев по линии разграничения (российский вариант), ни на всю территорию ОРДЛО включая украино-российскую границу (вариант, приемлемый для Украины). Это значит, стороны будут либо вынуждены вернуться в Минским соглашениям, либо рассматривать альтернативные проекты. Группа экспертов дискуссионного клуба «Будущее Донбасса» сформулировала рамочную концепцию работы Временной международной администрации в ОРДЛО как альтернативы идее введения миротворческого контингента. Обсуждалось несколько вариантов – негативный, реалистичный и оптимистичный, были сформулированы «красные линии», за которые Украина не должна переступать в переговорах с РФ об урегулировании ситуации в ОРДЛО. Каждый пункт концепции рассматривали с учетом реальной геополитической и внутренней ситуации в Украине, максимально дистанцировались от партийной риторики и идеологии. Участники обсуждения согласились с тем, что перед МВА должны стоять комплексные задачи по безопасности и восстановлению системы легитимного управления территориями, однако не стоит перекладывать на международное сообщество все проблемы отношений Украины с временно неконтролируемыми территориями. Директор Института глобальных трансформаций Алексей Семений делит реинтеграцию на несколько этапов. Первым должно стать прекращение военных действий и достижение стабильной безопасности, второй - урегулирование вопросов экономики и запуск гражданского управления, и третий – политический. Но при этом Международная временная администрация может выступать главным провайдером при решении вопросов безопасности, и способствовать формированию легитимной власти в регионе, с которой Украина потом будет вести диалог. С ним согласен и глава Центра исследований социальных перспектив Донбасса Сергей Гармаш. «Реинтеграция территорий – это не задача МВА, это задача самой Украины. Приступить к решению этой задачи можно будет исключительно после установления режима безопасности и контроля за госграницей», - говорит глава ЦИСПД. «Контроль за границей – это и есть вопрос суверенитета государства, - полагает Валерий Кравченко из Национального института стратегических исследований. – Это ключевой и самый главный вопрос. В случае если он будет успешно решен, можно будет приступить к остальным». Концепция работы Международной временной администрации (МВА) на территории ОРДЛО ЦЕЛИ И БЕЗОПАСНОСТЬ 1) Целью Международной временной администрации (МВА) является устойчивая реинтеграция ОРДЛО в состав Украины на основе законодательства Украины и международных договоров. МВА в своей деятельности руководствуется мандатом ООН и законодательством Украины. Реинтеграция – это комплекс мер по восстановлению суверенитета и территориальной целостности Украины, а именно: - полное прекращение огня, разоружение всех незаконных вооруженных формирований на территории ОРДЛО, обеспечение стабильного режима безопасности и восстановления контроля над участком украино-российской границы на территории ОРДЛО. - обеспечение правового режима социально-экономической деятельности на территории ОРДЛО в соответствии с законодательством Украины, организация легитимных выборов депутатов на территориях ОРДЛО согласно законодательства Украины; - восстановление институтов украинской государственной власти на территориях ОРДЛО, сопровождение процессов правосудия, примирения согласно законодательства Украины. 2) Разоружение всех вооруженных формирований на временно неконтролируемой территории Луганской и Донецкой областей является правом (на основании мандата ООН) и одним из приоритетов в работе МВА. 3)МВА устанавливает контроль за участком государственной границы Украины и Российской Федерации на территории ОРДЛО. Критически важный пункт – кадровый состав миротворческой миссии в ОРДЛО. Международная практика такова, что государства-соседи не принимают прямого участия в урегулировании таких конфликтов, чтобы избежать возникновения других территориальных споров. И хотя сейчас у Украины нет других территориальных конфликтов, кроме как с РФ, конфликтогенный потенциал соседних государств предлагается исключить именно таким ограничением. Также аналогичное ограничение предлагается и для полицейских сил. Война в Украине имеет свою специфику – между сторонами нет ни религиозных, ни этнических конфликтов, соглашаться на участие в полицейских силах «местных», в соотношении 50/50 (как было в Восточной Славонии) нет необходимости. Даже наоборот – политически правильно вывести обе стороны «за скобки» хотя бы на первом этапе. Кроме того, такая норма позволит избежать военного участия РФ в военном и полицейском контингенте, не дискриминируя Россию прямо и не создавая конфликт на стадии переговоров. Политически это не лишает ни Украину ни РФ возможности вовлекать в контингент дружественные государства. Одна из ключевых дискуссий экспертов развернулась именно вокруг участия представителей РФ – агрессора и зачинщика конфликта - в органах гражданского управления МВА. С одной стороны, как утверждает Сергей Гармаш, проигнорировать РФ у Украины не получится, с другой – нелогично сохранять ключевое влияние РФ на управление временно неконтролируемыми Украиной территориями. Поэтому, если мировое сообщество реально заинтересовано в прекращении конфликта, то ему придется оказать адекватное давление на Москву. 4) В состав миротворческого контингента на территории ОРДЛО не могут входить представители государств, имеющих с Украиной государственную границу. Контроль на границе осуществляют миротворцы ООН и миссия ОБСЕ. Обязательным является участие и постоянное присутствие в контингенте на границе Украины и РФ представителей соответствующих органов государственной власти Украины. 5) Полицейские силы на территории ОРДЛО на время работы МВА формируются согласно резолюции Совета Безопасности ООН или ГенАссамблеи ООН на основе предложения Генсека ООН. Оперативное управление полицейскими силами осуществляет представитель Генсека ООН. В состав полицейских сил на территории ОРДЛО не могут входить представители государств, имеющих с Украиной государственную границу. Мандат деятельности полицейских сил ООН на территории ОРДЛО утверждает Украина В случае достижения стабильного режима безопасности МВА должна будет взять под контроль социально-экономическую ситуацию в ОРДЛО и передать ее легитимно сформированным (в т.ч. избранным) органам местного самоуправления после выборов. ГРАЖДАНСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ Ключевым вопросом второго этапа станет финансирование восстановления инфраструктуры региона. Логично, что в нем должна принимать участие РФ, однако эксперты обсуждали также «будапештский пул» - список государств, гарантировавших территориальную целостность Украины в 1994 году. И хотя события последних лет показали, что эти гарантии не дали ожидаемого Украиной эффекта, сам факт существования меморандума должен быть учтен при принятии соответствующих политических решений и разработке комплексного пакета урегулирования. При этом эксперты готовы согласиться с тем, что прямо ограничивать участие представителей РФ в гражданском управлении МВА нерационально, так как это неконструктивная позиция и даст повод России заблокировать весь процесс создания МВА. 6) МВА должна взять на себя социально-экономическое управление территориями ОРДЛО после установления стабильного режима безопасности, полного разоружения незаконных вооруженных формирований и установления контроля за участком украинско-российской границы на территории ОРДЛО. 7) Количество представителей государств, имеющих государственную границу с Украиной, в составе органов социально-экономического управления Международной временной администрации в ОРДЛО не может превышать 50%. 8) После получения МВА контроля над территорией, валютная и финансовая система ОРДЛО действует согласно законодательства Украины. 9) Страны-гаранты Будапештского меморандума принимают существенное долевое участие в восстановлении поврежденной в 2014-2018 гг. инфраструктуры в ОРДЛО и последующем экономическом развитии региона после передачи ее под контроль МВА. МЕДИА И СВОБОДА СЛОВА Вопрос работы СМИ на территории ОРДЛО является ключевым наравне с разоружением. Именно с захватов передающих вышек и отключения украинских телеканалов, по сути, началось вторжение РФ в Украину в 2014 году. Повестка дня локальных медиа – антиукраинская, а не пророссийская, и между двумя этими понятиями есть большая разница: местные новости посвящены Украине, а не России. Можно смело утверждать, что даже 3,5 года жесткой пропаганды не исключили миллионы людей в ОРДЛО из украинского контекста. Принципиально, чтобы введение МВА сопровождалось возвращением и украинских медиа – интернета, телевидения, радио и газет. При этом еще одной, отдельной, проблемой будет физическая безопасность украинских журналистов, которые смогут работать в ОРДЛО. 10) МВА максимально способствует обеспечению технического и физического допуска и функционирования украинских средств массовой информации (телевидения, газет, радио, интернет-СМИ и их представителей –журналистов и технического персонала) на территорию контролируемую МВА. Все СМИ на территории ОРДЛО после перехода под контроль МВА работают согласно требований законодательства Украины. ПРАВОВАЯ СИСТЕМА Расследованиям уголовных преступлений, совершенных в ОРДЛО и не связанных с боевыми действиями и национальной безопасностью, а также судебным рассмотрением и судами по таким вопросам должна заниматься локальная правоохранительная система. А вот военные преступления и преступления против человечности должен рассматривать международный суд ООН, чтобы избежать политического контекста, ангажированности и несправедливости. Украина имеет право осудить тех, кто нарушил присягу – военнослужащих, сотрудников силовых структур и государственных чиновников, которые открыто работали против государства, организовывали и участвовали в войне. При этом нужно признать, что руководствоваться при расследовании нужно не политической целесообразностью, а Уголовным кодексом. Для части указанных категорий не исключено применение амнистии (при определенных условиях). 11) Граждане других государств, переехавшие на территорию ОРДЛО в течение 2014-2018 гг., с начала действия МВА должны соблюдать действующее законодательство Украины, регулирующее правила пребывания иностранцев в Украине. 12) МВА формирует независимые органы досудебного и судебного следствия для расследования фактов преступлений, совершенных на временно неподконтрольной территории Луганской и Донецкой областей в период 2014 -2018 гг. согласно законодательства Украины. 13) Все преступления, совершенные членами незаконных вооруженных формирований на почве политической, этнической, религиозной неприязни, военные преступления, преступления против человечности на территории ОРДЛО 2014-2017 гг., будут переданы для рассмотрения международным судом, учрежденным ООН. 14) Украина принимает специальный закон об амнистии, который будет применяться на территории ОРДЛО. 15) Украина гарантирует непривлечение к уголовной ответственности всем гражданам Украины, которые не совершали преступления против человечности, непричастны к созданию, организации и участию в незаконных вооруженных формированиях, не принимали участия в боевых действиях против Украины в период 2014-2018гг. Все преступления, совершенные в ОРДЛО в период 2014-2018 гг. расследуются согласно Уголовного кодекса Украины. ВЫБОРЫ Эксперты полагают, что устанавливать какие-либо временные ограничения для планирования и проведения выборов на временно неподконтрольных украинских территориях нерационально. С политической точки зрения выборы можно организовывать, когда будет достигнута цель стабильной безопасности. Главная цель местных выборов – избрать легитимные местные советы, которым впоследствии МВА сможет передать гражданское управление в регионе. Выборы в ВР должны состояться как минимум через год после проведения местных выборов. 16) Украина ограничивает право принимать участие в выборах всех уровней и быть избранными в советы всех уровней, права быть назначенными на должности в системах исполнительной и правоохранительной, судебной и местной власти на всех уровнях, права создавать общественные и политические организации всех граждан Украины, которые занимали руководящие должности в квазигосударственных органах на территории ОРДЛО в течение 2014 -2018 гг., а также нарушили присягу сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих и государственных служащих. 17) После достижения цели стабильной безопасности, а именно полного прекращения огня, получения МВА полного контроля над границей Украины и Российской Федерации на территории ОРДЛО, разоружения всех незаконных вооруженных формирований, а также обеспечения правового режима социально-экономической деятельности на территории ОРДЛО в соответствии с законодательством Украины, МВА организовывает и проводит выборы депутатов местных советов согласно законодательства Украины. Дата выборов назначается Верховной Радой Украины. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА Реинтеграция ОРДЛО будет долгим и болезненным процессом, который во многом будет зависеть от геополитической конъюнктуры, в том числе от результатов выборов в Верховную Раду Украины и президентских. 18) Реинтеграция ОРДЛО не может быть условием для определения внешнеполитического курса Украины. МВА может быть инструментом реального урегулирования, потому что в случае введения только миротворцев как военного контингента и быстрого возвращения украинской власти все экономические, гуманитарные проблемы, неразрешенность вопросов ответственности за совершенные преступления могут многократно усложнить ситуацию в регионе и тем самым усложнить их реинтеграцию. И именно МВА может объективно снять конфликтный политический потенциал, обеспечить адекватный переходный период и создать реальные условия для возвращения оккупированных частей Луганской и Донецкой областей в состав Украины, не подорвав при этом экономическую и политическую ситуацию в стране. Марина Воротынцева, Центр исследований социальных перспектив Донбасса Проект осуществляется при поддержке The Black Sea Trust, a project of the German Marshall Fund of the United States. Мнения, выраженные в письменных или электронных публикациях, не обязательно отражают мнения Черноморского фонда или его партнеров
