Секретная подготовка и чрезвычайная спешка власти при принятии президентского законопроекта «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецький та Луганській областях» не давали возможности объективно проанализировать его перед рассмотрением Рады. Но перерыв между первым и вторым чтением позволил аналитикам посмотреть на этот законопроект более основательно. Представители ведущих аналитических центров страны, входящие в дискуссионный клуб «Будущее Донбасса», собрались, чтобы проанализировать, что же на самом деле изменит этот документ, если станет законом. Первое, что отмечали эксперты, это бюрократический, запутанный стиль изложения и намеренно раздутые (что делает их непонятными и двояко читаемыми) формулировки законопроекта. В тексте много повторений и ссылок, которые усложняют его, но не несут никакой смысловой нагрузки. "Чиновники специально так делают, чтобы потом можно было манипулировать этим этими непонятными формулировками в своих интересах, прячут под формальными словами часто неприглядные собственные интересы, - говорит глава «Центра исследований социальных перспектив Донбасса» Сергей Гармаш. АГРЕССИЯ и ОККУПАЦИЯ Главным политически слоганом законопроекта стало признание России агрессором по отношению к Украине – этот сигнал направлен во вне, это рычаг для украинских дипломатов, потому что для украинцев все и так давно очевидно. Статья 1 законопроекта «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецький та Луганській областях» определяет границы оккупированной территории, статья 2 – определяет оккупационную администрацию как нелегитимную. «Временная оккупация Российской Федерацией территорий в Донецкой и Луганской областях…. Является нелигитимной и не создает для Российской Федерации никаких территориальных прав. Деятельность Вооруженных сил и других военизированных формирований Российской Федерации и оккупационной администрации РФ … является незаконной и любой изданный в связи с этой деятельностью акт является недействительным и не создает правовых последствий. Государство Украина не несет ответственности за противоправные действия Российской Федерации как государства-агрессора, его вооруженных сил, других военизированных формирований и оккупационной администрации на временно оккупированных территориях Донецкой и Луганской областей», - говорится в статье 6 законопроекта. В чем конкретно выражаются последствия агрессии РФ против Украины и против ее граждан, живших в Луганской и Донецкой областях? В первую очередь - в материальном и моральном ущербе. Кабинет министров Украины, согласно законопроекта, должен проводить постоянный мониторинг положения дел на оккупированных территориях, обобщать эту информацию и формировать «консолидированную претензию Украины к РФ для реализации международно-правовой ответственности России за вооруженную агрессию против Украины». Здесь речь идет, возможно, о международных судах и оформленных юридических претензиях по результатам, например, «национализации» крупных предприятий украинских олигархов, а также сотен и тысяч пострадавших средних и мелких компаний. Однако, в законе прямо не прописано, что такие «консолидированные претензии» обязательно станут (то есть могут стать, а могут и не стать) основанием для привлечения РФ к ответственности за рейдерство, которое имеет все признаки политического. Эта юридическая двузначность создает еще один слой политической неопределенности, потому как не понятно, кто именно из пострадавших бизнесменов может легально предъявлять претензии и требовать компенсаций за утрату контроля над компанией или, например, за физическое уничтожение производственных площадок в результате боевых действий. Также непонятно, будут ли учтены в этих «претензиях» многочисленные факты утраты гражданами Украины личного имущества, например, недвижимости, которая уже перешла в другие руки юридически или фактически. По большому счету, именно этот вопрос мог бы стать серьезные фактором консолидации покинувших ОРДЛО украинских граждан, потому что каждый из них является в той или иной мере пострадавшим и понес как минимум моральные потери, не говоря уже про физические или материальные. Если бы этот пункт в законопроекте был сформулирован однозначно, то был бы безусловно поддержан переселенцами. Это открывало бы им дорогу в суды с требованиями компенсаций, что также дало бы свой результат как во внутриукраинском информационном и политическом контексте, так на международной арене. Кроме того, в случае, если бы Украина дала «зеленый свет» претензиям своих граждан к РФ, то иски могли бы подавать и те, чье имущество пострадало в результате обстрелов, кто получил физические травмы, потерял близких и так далее. Масштабы человеческих трагедий в Донецкой и Луганской областях огромны и материала, грубо говоря, хватило бы. Но чтобы Украина встала на этот путь, нужна значительная политическая воля, высказанная в норме закона жестко и однозначно. В этом законопроекте этой воли нет: размытая формулировка может быть трактована так, как удобно власти в конкретный исторический момент. Статья 4 проекта закона закрепляет тот факт, что целью государственной политики Украины по обеспечению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях является освобождение этих территорий. Теоретически это выводит за пределы правового поля популистские тезисы о том, что от ОРДЛО лучше «отказаться», «отдать России», «построить стену» и тому подобные утверждения, достаточно широко распространенные на бытовом уровне. ЗА ИЛИ ПРОТИВ МИРОТВОРЦЕВ? Насчет полезности законопроекта для решения вопроса о введении на Донбасс миротворцев, как одного из стратегических путей урегулирования конфликта, мнения у экспертов разные. Валерий Кравченко из Национального института стратегических исследований считает, что законопроект 7163 отдалит Украину от такой перспективы. «Все, что делается, не приведет к ускорению или качественному улучшению динамики процесса по введению в Донбасс международной миротворческой миссии, - уверен Кравченко. - Признание законом Украины России как агрессора вынудит Россию сделать ответный шаг, и, поскольку она представлена в Совбезе ООН – она сможет блокировать решения Совбеза по Украине. Более того, не в пользу Украины меняется контекст и в ОБСЕ – например, в следующем году там будет председательствовать Италия, где в мае 2018 года состоятся выборы. Мы предметно изучали ситуацию и прогноз пока не очень благоприятный, есть большой риск образования правой коалиции, которая будет явно работать против Украины и влиять на нас через механизмы ОБСЕ. Это политические силы «Лига Севера» и «Братья-Итальянцы», которые участвовали в открытии «представительского центра ДНР в Турине» в 2016 году. В целом проецирование наших законодательных инициатив на запад будет дальше иметь все меньшее и меньшее значение, потому как на западе количество наших сторонников и лоббистов будет уменьшаться. Такой закон, конечно, нужен, но нужно больше ориентироваться на внутриукраинскую проблематику, чем на европейскую», - говорит Кравченко. В свою очередь, научный сотрудник Центра военно-стратегических исследований Григорий Капослёз указывает на другой аспект: пусть и запоздалое, но заявление об агрессии РФ и необходимой обороне со стороны Украины может потребовать от государств ЕС и США определения собственного статуса. «Если это приведет к эскалации, то наши партнеры должны будут официально определиться со своим статусом - либо войти в коалицию в поддержку Украины, либо объявить нейтралитет. Последствия такой коллизии в условиях изменения политической ситуации в Европе предусмотреть достаточно сложно», - говорит Капослёз. Валерий Кравченко с этим не согласен. «Вот если бы Украина после принятия закона отозвала посла из РФ – это был бы довольно серьёзный риск развития подобной модели. Но все же понимают, что этого не произойдет», - уверен Кравченко. «Констатация факта агрессии нужна не только для европейских партнеров. Важно официально признать реальную ситуацию, это важно и для наших людей. Реальность такова, что идет война, и это нужно признавать, пусть и с опозданием», - поддерживает законопроект Александр Устименко, доцент кафедры глобалистики, европейской интеграции и управления национальною безопасностью Национальной академии госуправления при Президенте Украины. ОБЪЕДИНЕННЫЙ ОПЕРАТИВНЫЙ ШТАБ «Изначально разговор об этом законопроекте начинался с необходимости решить ряд организационных вопросов, связанных с военным управлением, правовым статусом АТО и ее участников, например, распределением полномочий в зоне АТО, статусом военно-гражданских администраций, полномочиями Службы безопасности Украины и тому подобным, то есть чистым функционалом, - говорит Валерий Кравченко. Потребность в таком урегулировании возникла очень давно, потому что силовые структуры, задействованные в зоне проведения АТО, часто имеют похожие полномочия и задачи, но при этом плохо скоординированы между собой. Сейчас, если следовать формальностям, то Генштаб руководит только Вооруженными силами, а вот взаимодействие с остальные службами часто замедленное, так как у каждого командира на месте, грубо говоря, есть еще и свой начальник где-то в Киеве. «А военно-гражданские администрации сейчас работают не наилучшим образом, потому что никто не понимает, где военная, а где, грубо говоря, гражданская часть управления. Они не понимают уровень своей ответственности, часто пересекаются с Министерством по делам временно оккупированных территорий, это создает много проблем, - говорит Кравченко. Именно статья 9 законопроекта как раз и предусматривает создание Объединённого оперативного штаба, который перенимает на себя оперативное управление Вооруженными силами, а также другими военизированными формированиями – СБУ, Службой внешней разведки, Госслужбой спецсвязи, Национальной гвардией, Госпогранслужбой, Госохраной, Спецслужбой транспорта, МВД, Нацполицией. Этот аспект в законопроекте прописан достаточно качественно – тут эксперты практически единогласны. «Объединённый оперативный штаб планирует, организовывает и контролирует исполнение задач по обеспечению национальной безопасности и обороны, сдерживанию и пресечению российской военной агрессии в Донецкой и Луганской областях , направлении, организации и контроля за деятельностью военно-гражданских и военных администраций …», - говорится в тексте. Григорий Капослёз приводит пример - трагическую историю июня 2014 года, когда боевики так называемой ЛНР сбили военный самолет Ил-76, который заходил на посадку в Луганский аэропорт. Тогда погибли 49 человек (40 военнослужащих 25-й отдельной Днепропетровской воздушно-десантной бригады и 9 членов экипажа). Генерала Виктора Назарова, который на тот момент занимал должность заместителя начальника Антитеррористического центра, приговорили к 7 годам тюрьмы за служебную халатность. Он, якобы, знал, что боевики могут сбить самолет (для этого есть вооружение и кадры) однако все равно дал приказ приземляться. Сам Назаров говорит, что о перемещении зенитной установки, из которой сбили самолет, он не знал и знать не мог. Недавно Апелляционный суд отказал ему в повторном изучении доказательств по делу. «Без привязки к личности генерала Назарова я хотел бы привести этот пример. В любом деле, особенно – в ходе войны, полномочия и ответственность должны быть взаимосвязаны. Именно несогласованность полномочий и ответственности - сейчас главная проблема в суде над Назаровым. В этом деле совершенно непонятно, кто кому какие приказы давал, кому какую информацию докладывал, так как нет четкого разграничения и нет подписей. Создание Объединенного оперативного штаба связывает ответственность и полномочия», - говорит Капослёз. Однако законопроект предлагает решения далеко не всех правовых коллизий – например, из законопроекта точно не понятно, какими будут правовые основания действий Объединенного оперативного штаба в случае введения военного положения или, например, если Россия будет атаковать Украину вне пределов госграницы в Луганской и Донецкой области – например, в направлении Харькова или города Сумы. ГЛАВНАЯ ПРОБЛЕМА – КОММУНИКАЦИЯ Лада Рослицки, американо-канадский эксперт по вопросам «мягкой силы» в сфере безопасности, удивлена качеством коммуникации со стороны разработчиков настолько важного законопроекта. «Уровень стратегических коммуникаций со стороны авторов законопроекта очень низкий, причем эта проблема повторяется регулярно – и с этим законопроектом, и с законом об образовании который вроде бы сначала международные организации поддерживали, но потом оказалось, что он создает большое количество конфликтов», - говорит она. Эксперты согласны: такое впечатление, что власти специально нагнетали ситуацию с этим законопроектом, чтоб накалить обстановку. Причем, секретностью это оправдать нельзя, поскольку законопроект заранее был разослан по иностранным посольствам. В общем, в законе есть риски, но есть и позитивные моменты. Его принятие, особенно если выбросить из текста упоминание Минских соглашений и возможности для Порошенко распускать органы местной власти независимо от их причастности к зоне АТО, - будет скорее позитивным шагом. Но проблема в другом. И здесь руководитель Центра исследований социальных перспектив Донбасса Сергей Гармаш продолжает мысль Лады Рослицки: «В том-то и дело, что нет доверия к власти, поэтому, даже если законопроект может быть нормальным по сути, все равно люди будут искать в нем подвох». Марина Воротынцева, Центр исследований социальных перспектив Донбасса Проект осуществляется при поддержке The Black Sea Trust, a project of the German Marshall Fund of the United States. Мнения, выраженные в письменных или электронных публикациях, не обязательно отражают мнения Черноморского фонда им. Германа Маршалла, или его партнеров
