Новые власти в Киеве готовы продолжить и довести до конца децентрализацию. В Донецкой и Луганской областях, где в этот процесс с самого начала вмешались война и политика, многие с нетерпением ждут финального этапа реформы. В конце 2018 года в Добропольском районе недоуменно разводили руками. 23 декабря здесь, на западе Донецкой области, должны были состояться выборы в двух объединенных территориальных общинах. На первые досрочные выборы шли села Криворожской ОТО. К уже созданной Шаховской ОТО должно было присоединиться крупное богатое село Золотой Колодец, которое долго выбирало между двумя соседними общинами. Однако 1 ноября по запросу Донецкой областной военно-гражданской администрации Центральная избирательная комиссия отменила уже назначенные выборы на Донетчине, ссылаясь на некую террористическую угрозу. Череда событий того периода наталкивала на заключение, что администрация утратившего популярность президента Украины Петра Порошенко прощупывает почву для отмены президентских выборов в нелояльном к власти регионе. В конце ноября президент попытался ввести по всей стране военное положение, которое могло бы притормозить или заморозить весь избирательный процесс. Однако сопротивление депутатов заставило Порошенко пойти на попятную. Чтобы сохранить лицо, введения военного положения он все-таки добился, но не во всех регионах Украины и только на два месяца, когда избирательная кампания еще не стартовала. Однако и эта мера сорвала первые выборы 23 декабря в объединенных территориальных общинах тех областей, в которых было введено военное положение. В том числе в восьми ОТО Луганщины. Война как “ручник” Если писать историю децентрализации в Луганской и Донецкой областях, она получится хоть и короткой, но захватывающей. Мало того, что реформа местного самоуправления происходит в регионе, который разделен линией фронта. С 2014 года две восточных области Украины стали также полем столкновения разных политических и экономических интересов, что не могло не отразиться в том числе на процессе децентрализации. Например, в том же Добропольском районе, где работает одно из подразделений ДТЭК, столкнулись некогда ахметовский менеджмент и глава областной военно-гражданской администрации Павел Жебривский: у Ахметова пытались скроить ОТО под собственные нужды. Мотивы решений центральных властей относительно восточного региона почти всегда вызывали вопросы. В 2015-2016 годах, когда линия разграничения уже прочно установилась, президент Петр Порошенко создал вдоль нее целый ряд военно-гражданских администраций. Некоторые из них через некоторое время были упразднены: прежде всего, в тех населенных пунктах, где 25 октября 2015 года прошли очередные местные выборы. Управленческие решения в этих процессах тоже не были прозрачными. В одних населенных пунктах прошли местные выборы, в других, расположенных ближе к фронту либо даже находившихся в таких же условиях, что и первые, остались власти, избранные в 2010 году, третьи, также прифронтовые, вообще лишились органов местного самоуправления и стали управляться ВГА. Так, например, не было местных выборов в Бахмуте, Константиновке, Волновахе. В то же время выборы прошли в Бахмутском, Константиновском, Волновахском районах. Выборы в Мариуполе, расположенном гораздо ближе к фронту, чем Волноваха, также прошли в 2015 году, хотя и после всеукраинского праздника местной демократии 25 октября. Военно-гражданской администрации в прифронтовом Торецке не было до 2017 года, когда избранный в 2010 году мэр, который участвовал в событиях “русской весны”, присоединился в очередной раз к “антиукраинской” акции, исчерпав терпение Киева. После этого ВГА появилась и в Торецке, а мэр отправился под арест. Военно-гражданская администрация в Волновахе появилась вдруг в январе 2019 года, когда в стране - и регионе - уже шла президентская кампания. Бывший в то время главой областной ВГА Александр Куць пояснял, что военно-гражданскую администрацию в городе пришлось ввести, поскольку горсовет долго не мог собраться на сессию. Местные медиа, ссылаясь на депутатов горсовета, писали, что неизвестные угрозами “убеждали” их не посещать заседания. В прифронтовом Счастье, которым тоже управляли власти, избранные в 2010 году, ВГА была создана - по той же формальной причине - в одно время с волновахской. Руководство Луганской ВГА попыталось добиться такой же меры для Северодонецка, в городском совете которого с 2015 года идет борьба двух группировок. Одна из них регулярно саботировала сессии и несколько раз устраивала локальный переворот, снимая с должности мэра и его замов, увольняя членов исполкома и расставляя на руководящие должности своих людей. Мэр восстанавливался через суд, и история повторялась. Жители парализованного этой кадровой чехардой города завидовали соседям, которыми руководили киевские назначенцы. Северодонецку сохранили самоуправление. Не была введена военно-гражданская администрация и в Часов Яре под Бахмутом, где отбывающие, по сути, уже вторую каденцию без выборов депутаты не могли собраться на сессию более полугода. За все время войны на Донетчине и Луганщине не было случая, чтобы неработающий местный совет распустили, чтобы назначить внеочередные выборы, как это происходит в других областях. Отмена выборов в Добропольском районе стала, таким образом, не единственным примером вмешательства большой политики и маленькие местные дела. Она создала, однако, прецедент: впервые выборы были отменены в населенных пунктах, находящихся за много километров от линии разграничения, на западной окраине области, подпирающей мирную Днепропетровщину. Кошмар реформатора Многочисленные моногорода двух областей с устаревшей производственной базой и полуразрушенной инфраструктурой - тоже вызов для реформы. Однако самая сложная проблема - административно-территориальное устройство в хаотично заселенном и беспорядочно поделенном на административно-территориальные единицы регионе. “Идея 2005 года разрабатывалась на примере Луганской области, - вспоминает один из отцов идеи децентрализации в Украине Роман Бессмертный. - Моногорода должны были получить ресурс: землю. Это был бы прыжок в их развитии. Более того, Луганщина - это область, в которой больше всего экстерриториальных вкраплений: населенный пункт находится на территории одного района, а административный контроль над ним - у другого”. Вера Попсуй, главный специалист отдела инвестиционной политики Департамента экономического развития Северодонецкого городского совета, отмечает, что новую столицу Луганщины со всех сторон подпирают земли соседних районов. Северодонецку некуда расти. Подчиненные ему административно Боровской и Сиротинский поселковые советы также окружены “чужой” территорией - классический пример того, о чем рассказывал Бессмертный. Объединиться в ОТО могут только смежные населенные пункты. По перспективному плану, в Северодонецкую объединенную территориальную общину должны войти два подчиненных Северодонецку поселковых совета и пять сельских советов из соседних районов, однако один из них, самый обширный и имеющий общую границу с Северодонецком, присоединяться отказывается. Это тоже стандартная ситуация, для всей страны: села часто отказываются объединяться с городами, богатые села - с кем бы то ни было. Многие мелкие населенные пункты по всей Украине смотрят на объединение с городом как на утрату возможности не то что управлять своей общиной, но даже хоть как-то влиять на управленческие процессы в ней. В Северодонецке рассчитывают на принудительное объединение до сих пор не вошедших в ОТО общин в рамках утвержденных правительством перспективных планов. Многие надеются, что реформа завершится в 2020 году, к очередным местным выборам в Украине. Среди парламентских политсил есть консенсус относительно необходимости довести децентрализацию до конца. И Роман Бессмертный, и Анатолий Ткачук, один из авторов действующей реформы, отмечали, что были изначально против добровольного этапа объединения общин. “Дания проводила первый этап реформы приблизительно 12 лет, Швеция - больше 10 лет, Латвия - больше 10 лет. Нигде не удалось добровольное объединение. Но наши политики не верят мировому опыту. Поэтому первую редакцию закона об объединении я написал только с одной целью: чтобы доказать, что добровольное объединение не работает. Главная задача этого закона для меня - получить перспективные планы областей, которые можно утвердить, чтобы провести второй этап объединения”, - говорил Ткачук в интервью “ОстроВу” еще на старте децентрализации. Дела пассионариев На сегодня в Луганской области есть 17 объединенных территориальных общин, в Донецкой - 11, но гораздо более крупных: в рейтинге формирования состоятельных ОТО, который регулярно составляет Минрегион, по состоянию на август 2019 года Донетчина занимает 9 строчку из 24, Луганщина - 12-ю. Еще по шесть ОТО в каждой из областей ожидают назначения первых выборов. В отличие от Луганской области, где сорвавшиеся 23 декабря 2018 выборы все-таки прошли 30 июня этого года, в Донецкой местных выборов с 2018 года не проводилось. Объединенные территориальные общины, где прошли первые выборы Вина за проволочку в проведении реформы на местах, таким образом, в наименьшей мере лежит на локальных властях. При всем понимании неизбежности реформы и стремлении ей следовать, и чиновники, и простые местные жители оказались зависимыми от войны и политических интриг на местах и в столице. В регионе есть ОТО, которые ожидают назначения первых выборов с 2015 года. Некоторым, как Бахмутской и Счастьинской объединенной территориальной общине, Центральная избирательная комиссия отказывала в назначении выборов из-за вхождения в ОТО населенных пунктов из разных районов. Барьер для такого объединения убрали не сразу. Бахмуту на этом основании отказывали дважды. Многие общины видят в децентрализации свое единственное спасение. Прифронтовое Золотое на Луганщине входило до войны в Первомайский район. Сейчас Первомайск - за линией фронта, а Золотое присоединено к Попаснянскому району, в котором оно чувствует себя нелюбимым пасынком. В городке констатируют отсутствие даже элементарных условий для организации детского досуга, почти полное отсутствие инфраструктуры, когда основные финансовые потоки направляются в районный центр и, соответственно, почти все проекты реализует у себя Попасная. По перспективному плану, Золотое должно объединиться с соседним Горским, с которым у него действительно тесные связи. Горская ОТО уже создана, но выборы в ней все никак не назначат. Наибольшее раздражение у местных вызывает факт, что война и “террористическая угроза” не помешали все же провести в регионе выборы президента и Верховной Рады. Второй этап реформы коснется и ряда уже созданных объединенных общин - к их вероятному недовольству. По меркам авторов реформы, многие из ОТО не имеют достаточного количества населения, чтобы считаться состоятельными. Речь идет об общинах, созданных исключительно в рамках пожеланий их жителей и договоренностей между местными лидерами, а не в соответствии с перспективными планами. Такие ОТО будут доукомплектованы или объединены между собой. “На 1000 домохозяйств есть четыре, максимум - пять пассионариев. А наименьший совет состоит из 20 человек. Вот вам и ответ на вопрос о размере состоятельной общины. Пассионарии - это те, кто интеллектуально способен обеспечивать жизнеспособность общины, вырабатывать смыслы, ценности, идеалы, мечты. По моим оценкам, оптимальное количество населения жизнеспособной общины - 20-25 тысяч человек”, - говорит Роман Бессмертный. Анатолий Ткачук считает, что минимальное количество населения объединенной общины должно быть не ниже шести тысяч человек. Министерство регионального развития отталкивается от пяти тысяч. В Донецкой и Луганской областях есть ОТО с менее чем двумя тысячами жителей. На Луганщине 13 из 23 объединенных общин, где прошли или ожидаются первые выборы, имеют меньше пяти тысяч населения. На Донетчине таких ОТО три из 17. “Это просто увеличивает коллектив чиновников”, - констатировала зимой этого года в разговоре с корреспондентом “ОстроВа” Тамара Белякина, глава Добропольского районного совета, имея в виду дробление перспективных планов. Реформа и без того не предполагает сокращение количества чиновников, речь идет, скорее, о новом качестве местных администраций: под новые, расширенные полномочия местного самоуправления должны набираться новые, образованные и прогрессивные кадры. Мелким общинам эффективный управленческий аппарат не сформировать. Криворожская ОТО в Добропольском районе, где из-за “террористической угрозы” в декабре сорвались первые выборы, должна была стать еще одной миниатюрной общиной. Вполне возможно, что на карте области она так и не появится. Юлия Абибок, “ОстроВ”
