Мантра «Альтернативы выбранному пути нет!» как причина нечувствительности к появляющимся возможностям

В политике очень опасно попасть в плен неких формул, которые считаются безальтернативными. Старшее поколение еще помнит, что в период перестройки ее «прорабы» повторяли как заклинание: «Альтернативы выбранному пути нет!». Альтернатива в скором времени обнаружилась, но к ней никто не был готов.

Нечто подобное происходит и сейчас с высшими должностными лицами Украины. Они с завидной настойчивостью повторяют некоторые стереотипные ходы мышления, утверждая при этом, что по-иному мыслить и действовать просто нельзя. Так власть гипнотизирует саму себя и становиться нечувствительной к появляющимся возможностям, на которые необходимо реагировать. В условиях масштабных реформ это может сыграть просто роковую роль.

Не ставя целью проанализировать все стереотипы нашей власти, остановимся на трех основных: децентрализация, борьба с коррупцией и декоммунизация - в настоящий момент именно эти вопросы вышли на первый план и от них зависит решение других проблем жизни страны.

Децентрализация

На первом заседании недавно созданной Конституционной комиссии Президент Украины Петр Порошенко с особым нажимом сказал то, что уже неоднократно озвучивал: в стране должна быть осуществлена децентрализация, но федерализации в Украине не будет. При этом он прибег к метафоре как доказательству, назвав федерализацию «инфекцией, которую Украине пытаются навязать из-за границы». Президент уверен, что его представления о желаемом территориальном устройстве страны разделяет большинство населения. Поэтому он готов даже объявить референдум о федерализации.

Уже, как следствие озвученной позиции, П. Порошенко повторил тезис об украинском языке как единственном государственном и пригрозил усилением ответственности за сепаратизм, который в этом контексте как-то незаметно слился с федерализмом .

С научной точки зрения такая настойчивость в повторении одной и той же формулы выглядит несколько странной. В современном мире большинство государств имеют унитарное устройство и одна девятая – федеративное (но там проживают треть населения планеты). Ни унитарность, ни федеративность сами по себе не сулят государству ни быстрых успехов, ни провалов. Среди федеративных государств мы встретим такие как США, ФРГ или Швейцария, но также Аргентина, Нигерия, Эфиопия и Судан. Среди унитарных государств тоже есть очень разные по своему месту в мировой системе – Франция, Дания, Япония, Беларусь, Афганистан, Филиппины, Уганда. Так что, демонизировать или превращать в божью благодать по определению то или иное территориальное устройство государства не следует.

Кроме этого, нужно иметь в виду, что в современном мире различие между унитаризмом и федерализмом не являются четкими. В государственно-правовой науке появился термин «региональное государство», отражающий глубокую децентрализацию государственной жизни при формальном сохранении унитаризма. В Европе подобные типы территориальных устройств можно видеть в Италии и Испании.

Наше правительство сейчас всячески превозносит опыт территориальной реформы Польши. Президент даже говорит, что нам не нужно ничего изобретать, достаточно просто польский опыт перенести на нашу территорию.

По своим наблюдениям могу сказать, что после реформы польские муниципалитеты расцвели. Города Польши выглядят замечательно. Но у меня есть серьезные сомнения относительно того, что польский опыт нам во всем подойдет. В Польше нет такого регионального разнообразия, как в Украине. Нам в связи с этим полезно присмотреться к такой стране как Италия. Итальянский опыт очень интересен для Украины, ибо в обеих странах существует не только региональное разнообразие, но и поляризованная региональная система.

Опыт Италии по децентрализации был глубоко проанализирован американским социологом Робертом Патнамом, чью книгу не мешало бы сделать настольной для украинских чиновников. Благо, есть хороший украинский перевод (Патнам Р. Д. Творення демократії. Традиції громадянської активності в сучасній Італії / Роберт Д. Патнам разом з Робертом Леонарді та Рафаелою Й. Нанетті / Переклад з англ. Валентина Ющенка. – К.: Видавництво Соломії Павличко «Основи», 2001. – 302 с.). Далее я буду, цитируя, указывать страницы именно по этому изданию. В связи с этим полезно присмотреться к такой стране как Италия.

Так вот, Роберт Патнам пишет: «Отличие между централизованной и федеративной системами является континуумом, а не дихотомией» (с. 64). Это означает, что типы территориальных устройств разнообразны, и если их упорядочить, то мы получим большой ряд, где с одной стороны усиливаются черты унитарности, а с другой – федерализма. Определяться нужно не в черно-белой схеме, а в сложном континуальном мире.

В Италии территориальная реформа началась в 1970 году. Она была реализацией конституционного положения, сформулированного еще в 1948 году. Тогда под давлением левых сил было принято конституционное положение о прямых выборах региональных правительств. Но после принятия этой нормы были созданы только пять «специальных» районов. В основном это были пограничные регионы, где достаточно сильно выражались сепаратистские настроения населения. Расширение прав этих регионов способствовало преодолению сепаратистских угроз. Хочу подчеркнуть, что способствовало более эффективно, чем попытки силовым путем его подавить. Хорошим примером является Трентино — Альто-Адидже, немецкоязычное население которого пытались итальянизировать. В результате получили массовое сопротивление и даже террористические акты.

Однако в масштабах всей страны территориальная реформа долго откладывалась из-за сопротивления центральной бюрократии в Риме. Р. Патнам передает мотивы государственных служащих так: «…Опасаясь реакционных тенденций церкви и крестьянства, а также отсталости Юга, большинство тех, кто создал современную Италию (как и их единомышленников в государствах, которые возникают в государствах сегодняшнего «третьего мира»), настаивали, что децентрализация несовместима с процветанием и политическим прогрессом» (с. 32). Неправда ли, эти опасения государственных деятелей Италии очень перекликаются с отечественными опасениями?

Когда итальянская территориальная реформа начала реализовываться, то её концепция была ориентирована на передачу полномочий не просто муниципалитетам, а именно региональным правительствам. На это следует обратить особое внимание. В Италии децентрализация не была тождественна муниципализации. Последняя уже существовала. Но страна оставалась в территориальном плане крайне неоднородной. Север и Юг демонстрировали прямо противоположные тенденции общественного развития. Если в первом случае доминировала ориентация на регуляцию общественных отношений через право, то во втором развивался клиентелизм и его злокозненная форма – мафиозность. При этом централизация не была препятствием для развития мафиозных организаций. Наоборот, они чудесно к ней приспособились. Дам слово Р. Патнаму, который так пишет о процессах на итальянском Юге: «Вследствие недостатка горизонтальной солидарности, например, обществ взаимопомощи, вертикальная зависимость – это рациональная стратегия выживания даже тогда, когда те, кто зависим, чувствуют её недостатки» (с. 177). «Политические каналы связи с центром были более важными, чем административные, но в любом случае связь с центом оставалась решающей» (с. 33). «Мафия, как и обычная клиентельность, которую она отражала, быстро приспосабливалась к новым институциям Итальянского государства и неотвратимо трансформировала представительную демократию, согласовав её с традиционными моделями эксплуатации и зависимости» (с. 179). Зафиксируем это отличие в социальной ткани, к которому мы еще вернемся. Теперь же обратимся к еще одному вопросу. Почему кроме муниципализации западные страны признают необходимой регионализацию? Под регионализацией здесь понимается передача властных полномочий на региональный уровень включительно с принятием региональными органами власти самостоятельных законов.

Поскольку Р. Патнем этим вопросом не занимается, то обратимся к коллективному исследованию американских авторов «Regions That Work. How Cities and Suburbs Can Grow Together» (University of Minnesota Press, 2000). Ученые (Manuel Pastor Jr., Peter Dreier, J. Eugene Grigsby III, and Marta López-Garza) в этом исследовании показали, что у муниципалитетов недостаточно ресурсов, чтобы отвечать на глобальные вызовы. Для этого необходима более широкая кооперация усилий в рамках региона. Только в этом случае могут сформироваться жизнеспособные экономические кластеры, которые смогут стать средой формирования настоящих игроком мирового уровня. К слову, в Польше этого нет. Поэтому польская промышленность стала практически полностью зависимой от транснациональных корпораций, а польское население вынуждено ехать на работу за границу.

Следует упомянуть еще проблему так называемых экстерналий, то есть внешних эффектов. Скажем, в одном городе действует химическое производство, которое приносит хорошие поступления в муниципальный бюджет, но дым от производства идет на другой город и сводит там на нет все усилия по улучшению экологической обстановки, принося существенные убытки. Такие проблемы только на уровне муниципалитета решить невозможно. Необходима кооперация на значительно большей территории.

И, конечно, координации на региональном уровне требует культурное разнообразие. Решать ее на муниципальном уровне крайне неэффективно. Скажем, не может каждый город издавать для школьников «Историю родного края» и т.д.

Теперь вновь вернемся к итальянскому опыту. Эффекта территориальной реформы пришлось ждать достаточно долго. Р. Патнам в связи с этим философски замечает: «Те, кто создает новые институты, и те, кто оценивает их, должны иметь терпение. Это один из самых важных уроков итальянского регионального эксперимента» (с. 79). Региональные правительства часто вызывали недовольство как со стороны центрального правительства, так и со стороны населения. Американский социолог даже пишет: «Государственное управление во многих регионах было похожим на кафкианскую комбинацию летаргии и хаоса» (с. 65). Но тут же он напоминает слова Джеймса Медисона, что разделение власти означает постоянные противоречия и споры.

Опыт региональной реформы изменил сознание итальянцев: «Несмотря на то, что итальянцы критикуют региональные правительства, они хотят, чтобы регионы были сильнее, а не слабее» (с. 71). Следует подчеркнуть, что постепенно доверие к региональным правительствам начала превышать доверие к национальному и местным правительствам (с. 70). Уже в 1878 г. Сторонников региональных правительств было 71%, а критиков – 10%. Остальные еще не могли определится.

Р. Патнам специально подчеркивает, что эта динамика массового сознания не является исключительно итальянским явлением. Когда страны - победители во Второй мировой войне думали о будущем Германии, то они решили, что лучшим устройством для неё будет федеративное. Учитывая исторический опыт немецкой раздробленности, можно было ожидать, что это будет сдерживать превращение Германии в могучее государство. Немцы первоначально федерализацию не приняли, видимо, имея перед внутренним взором образцы унитарной страны. Но уже к 1960-м годам их отношение стало меняться. Сейчас федеративное устройство этой страны – один из факторов ее успешного развития (с. 78).

В Италии региональная реформа привела к возникновению нового поля политической жизни, которое стало пространством карьеры для многих политиков. Произошло значительное перераспределение государственных служащих на региональный уровень. Через это произошла существенная стабилизация итальянской политической системы. Р. Патнам отмечает: «Средняя длительность срока работы региональных правительств возросла с 525 дней в 1970 – 1975 гг. до более 700 дней в 185 – 1990 гг., тогда как национальные правительства на протяжении этого же периода работали в среднем только 250 дней» (с. 58).

Еще более существенные изменения касались внутриполитического климата: «Накопленные данные поражают: первые двадцать лет регионального эксперимента свидетельствуют о больших изменениях в политическом климате и культуре – направленность от идеологического конфликта к сотрудничеству, от экстремизма к умеренности, от догматизма к толерантности, от абстрактной доктрины к практичному управлению, от радикальной социальной реформы к “хорошему управлению “» (с. 52).

В Италии на общенациональном уровне начали формироваться практики согласования региональных интересов. Региональные правительства создали свои представительства в Риме. Совместными усилиями национальное и региональные правительства вырабатывают тактики взаимодействия с Брюсселем.

Региональная реформа в Италии имела не только позитивные результаты. Она усилила диспропорции между регионами. Р. Патнам пишет: «В средине 1980-х годов прибыль на душу населения на Севере была на 80% выше, чем на Юге» (с. 193). А поэтому в 1988 г. 57% северного электората были довольны своими региональными правительствами, тогда как на Юге этот показатель составлял только 29% (с. 72).

Это ставит перед наукой очень серьезные вопрос: почему одинаковая институциональная реформа в разных условиях имела разные последствия? Р. Патнам дал на это классический ответ: все зависит от развитости гражданского общества. Там, где плотнее сеть горизонтальных связей, там и региональные правительства работают эффективнее. В одном месте своей работы он полемически восклицает: «Хорошее управление в Италии – это побочный продукт хоровых обществ и футбольных клубов, а не молитв» (с. 214). А чуть дальше пишет: «Именно доверие является все более дорогой принадлежностью определенной социальной системы, так же, как и личностным атрибутом» (с. 216).

Значит ли это, что территориальная реформа ничего не дала Югу Италии? Р. Патнам так не думает, так как убежден, что, изменяя формальные институты, можно постепенно изменить и политическую практику. Он заключает: «Формирование социального капитала будет нелегким, но это ключ, который даст возможность заработать демократии» (с. 226).

В этом еще один урок для Украины. Не следует думать, что перекройка административной карты автоматически приведет к решению проблем страны. Условием этого должно быть углубление демократии, и, как составляющая этого процессам, - развитие гражданского общества. Тут у нашей страны неплохие перспективы. Но гражданское общество должно чувствовать постоянную поддержку со стороны государства.

Резюмируя, можно сказать, что децентрализация, если мы ее собираемся проводить серьезно, не может ограничиться муниципальным уровнем. На уровне регионов она может осуществляться в разной форме. Федерализация – один из возможных вариантов. Она не тождественна сепаратизму и не является государственным преступлением. Возможным является и вариант сохранения унитаризма при наделении регионов широкими правами. Однако в любом случае, децентрализация предполагает преобразования центральных органов власти. Скажем, ей больше соответствует двухпалатный парламент. Очень серьезно должна меняться политическая практика. От навязывания воли центра нужно переходить к практике согласования региональных интересов.

Мешает ли этому общественное мнение? Не думаю. Более того, децентрализация становится сейчас условие сохранения территориальной целостности. Приведу данные Института социальных исследований имени Александра Яременко и Центра «Социальный мониторинг» (опрос марта – апреля 2015 г.; n = 2800 чел.). Они касаются реинтеграции Донбасса. Там есть одна позиция, которая может стать основой здорового компромисса – особый статус региона в составе Украины.

Таблица. Распределение ответов на вопрос: «Считаете ли вы возможным полное возвращение контроля над зоной АТО?», %

Особый статус одного региона не будет представлять угрозу для всей страны только в случае проведения глубокой децентрализации на всей её территории.

Илья Кононов,  доктор социологических наук, ОстроВ  (Продолжение следует).