2023, 2024 и 2025 должны были бы стать годами выборов в Украине: парламентских, президентских и местных. Ни одни из них, очевидно, не состоятся вовремя. На местах органы власти и самоуправления в большинстве своем уже заменены или "усилены" военными администрациями, и такое положение вещей продлится еще неизвестно как долго. Пока идет война, провести демократические выборы в Украине невозможно. Что будет происходить, когда она завершится? Ответ частично зависит от того, как завершится война. Когда в ночь на 1 июня 2023 года в Киеве три человека погибли от обстрела возле укрытия, которое оказалось закрытым, мэр города Виталий Кличко и Офис президента ухватились за эту трагедию как за очередной повод для выяснения отношений в борьбе за власть в столице. Владимир Зеленский намекнул на ответственность за трагедию Кличко; тот, в свою очередь, указал на главу столичной военной администрации и главу района, оба – назначенцы президентского офиса. Военными администрациями президент заменил областные и районные администрации 24 февраля 2022 года. Впоследствии они заменили также исполнительные органы некоторых территориальных общин. Военная администрация может полностью взять на себя полномочия местного самоуправления, если местный совет по той или иной причине не работает. Через главу военной администрации, которого назначает президент, власть в общине фактически переходит к Офису президента. Имея этот инструмент, Офис президента может злоупотреблять властью. В конце 2022 года, например, Офис добился замещения главой военной администрации популярного мэра Чернигова Владислава Атрощенко – еще одного давнего конкурента за влияние на важный город. По подсчетам Движения "Честно", военных администраций разных уровней в Украине уже под две сотни. Большинство из них образованы для прифронтовых или оккупированных населенных пунктов, чтобы сделать возможным или упростить управление ими, а также для всех областей и районов, и никак не связаны с политическими противостояниями. В дальнейшем военными администрациями будут замещать отставленных мэров и местные советы, которые невозможно переизбрать, пока в Украине действует военное положение. Поэтому чем дольше продлится война, тем более централизованной будет становиться страна, едва ли не самой эффективной реформой в которой до сих пор считается децентрализация. Но для обеспечения функционирования местной власти по крайней мере есть это неидеальное, но действенное решение на время военного положения. На некоторые вопросы о работе Верховной Рады и президента все же нет ответов, если речь идет о затяжной войне. Год (без) выборов 2024 медиа называют "годом выборов": голосование за кандидатов на высшие государственные должности уже прошли или пройдут в более чем 50 государствах, включая Индию, Великобританию, Соединенные Штаты. Неделю назад "выборы" президента прошли также в россии и на оккупированных ею территориях Украины, в том числе в разрушенных городах, где люди с оружием наблюдали за несколькими десятками пенсионеров с бюллетенями на импровизированных участках. В конце марта 2024 года выборы президента должны были бы состояться также в Украине. Еще раньше, в октябре 2023 года, должны были пройти парламентские. Срок следующих очередных местных – октябрь 2025, но они, скорее всего, так же не состоятся вовремя. На оккупированных территориях россия провела свои местные "выборы" в сентябре 2023 года. Все это время в Украине идет война и действует военное положение, в условиях которых проведение выборов невозможно. Но дело не только в том, что текущие условия предусматривают ряд объективных ограничений прав и свобод граждан, которые делают невозможной справедливую конкуренцию кандидатов. Украина не может пренебрегать тем, чем пренебрегает Россия, где настоящих выборов все равно давно нет. Голосование на участках означает концентрацию многих людей в заранее определенных местах: мечта террориста с баллистическими ракетами. Миллионы украинских граждан перемещены либо внутренне, либо внешне, и далеко не все они зарегистрированы в местных органах власти по месту жительства или в украинских консульствах – государство не знает, где они и, соответственно, где будут голосовать. Многие убиты, целые города и села уничтожены. Десятки тысяч служат на передовой, где голосование невозможно даже представить. Так что реестр избирателей за два года безнадежно устарел и не может быть обновлен, возможностей украинских посольств и консульств недостаточно для волеизъявления нынешнего количества украинских мигрантов, а внутри страны непонятно, за власть каких общин, родной или новой, и как голосовать внутренним переселенцам. Все это не означает, что органы власти, не переизбранные в установленный законом срок, становятся нелегитимными, подчеркивают юристы. Избранные органы и представители государственной власти и местного самоуправления слагают свои полномочия только после избрания преемников. Оценивая ситуацию трезво: в Украине обновление власти может не наступить еще несколько лет. Поэтому и централизационные тенденции будут продолжаться. Даже после завершения войны и, соответственно, отмены военного положения, как говорят специалисты по избирательному праву, для организации первых выборов понадобится минимум полгода, притом выборы парламента и президента должны быть разведены во времени. Разные сценарии Дискуссии о предстоящих выборах ведутся в Украине примерно с 2023 года, когда стало понятно, что быстрой победы не стоит ждать. Впрочем, речь идет все равно о победе, с деоккупацией всей территории государства. "ОстроВ" же поговорил со специалистами по избирательному праву также о двух менее оптимистичных вариантах: прекращение боевых действий с продолжением оккупации почти пятой части Украины и более длительную войну. В любом случае, кроме приведения в порядок реестра избирателей и восстановления избирательной инфраструктуры, Украине придется внести определенные изменения в законодательство. Вероятно, нужен будет специальный закон о послевоенных выборах, предположил в интервью "ОстроВу" Андрей Магера, с 2007 по 2018г.г. – заместитель председателя ЦИК Украины, эксперт по конституционному праву Центра политико-правовых реформ. Например, непонятно, считать ли первые послевоенные выборы очередными, но отложенными во времени, или внеочередными, и что должно, таким образом, быть законным основанием для выборов президента. "Парламент не имеет полномочий назначать выборы президента, если для этого не будет законодательной основы, – пояснил Магера. – Дата таких выборов и особенности таких выборов должны определяться только законом, который после проведения таких выборов исчерпывает свое действие и больше никогда не применяется. Поэтому в Избирательном кодексе надо предусмотреть особый вид выборов: это не очередные выборы и не внеочередные выборы". Что касается местных выборов, то в случае полного освобождения, Украине пришлось бы в дополнение к тому принять решение о переходном периоде на деоккупированных территориях. Вероятно, еще несколько лет после войны вместо органов местного самоуправления там будут действовать военно-гражданские администрации. В медиа звучала идея о пяти годах, ровно до очередных местных выборов после послевоенных. Магера предположил, что двух лет могло бы хватить, но в любом случае, сроки должны быть разными для территорий, оккупированных с 2014-15 годов и тех, которые Россия захватила в 2022-23 и удерживает с тех пор. "После многих лет оккупации многие на тех территориях уже и не знают, что происходит в Украине. Им нужно время на освоение, обучение. Учитывая, что почти все они имеют российские паспорта, некоторые получили их охотно, а еще некоторые просто переехали из россии, нужны будут меры фильтрации. Я убежден, что 90 процентов населения ее пройдет, но на это тоже понадобится время. Иначе новоизбранные советы будут заниматься не местными проблемами, а вмешательством в политику в пользу россии", – сказал Магера. Такое опасение тем более оправдано, если избирательная система для местных выборов будет изменена. "Пропорциональная избирательная система выборов депутатов областных, районных советов, советов общин с количеством избирателей от 10 тысяч человек является слишком партизированной для местного самоуправления. А если ее будут менять, фактор самовыдвижения, фактор независимых кандидатов будет набирать большее значение. Поэтому без работы с людьми проводить выборы на только что деоккупированных территориях опасно", – пояснил он. При этом на послевоенных президентских и парламентских выборах граждане с этих территорий могли бы голосовать, добавил Магера. Действующий парламент избран по смешанной системе: по мажоритарным округам и по партийным спискам. Следующий должен быть избран по открытым партийным спискам, с распределением кандидатов по избирательным округам. То есть, мажоритарных округов больше не будет, а пророссийские партии на выборы вряд ли допустят. Потенциальная опасность здесь касается не сепаратизма, а коррупции, говорит Магера. Некоторые представители и власти, и оппозиции предполагают временный возврат к пропорциональной системе с закрытыми списками, ссылаясь на дополнительные сложности организации выборов по открытым спискам. "Я никого не хочу обидеть, но в таком случае мы снова будем иметь в парламенте чьих-то водителей, поваров, секретарш... Такие намерения нужно свести на нет", – подчеркнул он. Другая проблема – если военное положение будет отменено, когда часть Украины будет оставаться оккупированной. Речь идет сейчас о Луганщине, которая оккупирована почти полностью: голосовать за своих представителей в списке там будет некому, отмечает Павел Романюк, советник по юридическим вопросам Гражданской сети "Опора". Избирательную систему в таком случае придется модифицировать, говорит он. Если война надолго Чем больше времени проходит от последних выборов, тем больше депутатов теряют и Верховная, и местные советы. Хотя Романюк отмечает, что "выборы сами по себе не равны демократии" и не могут в текущих условиях быть самоцелью, он также указывает на формирование на местах "культуры избегания государства", когда люди и не хотят, и не могут, а в дальнейшем – и не умеют участвовать в политической жизни, и пытаются избегать любых контактов с властью. Нельзя сказать, что это новый феномен: большинство населения так или иначе инертно, это норма. Но что произойдет с остальными, если добавить барьеров и убрать стимулы? На местном уровне, где депутаты работают на общественных началах, это может сказаться наиболее тяжело на демократии: негативным отбором и последующим отчуждением. В Верховной Раде сейчас 401 депутат, в том числе 235 депутатов "Слуги народа", "монокоалиции". Коалиция действует, когда в ней минимум 226 депутатов – это число не зависит от общего количества членов парламента. Глава фракции СН Давид Арахамия недавно говорил, что 17 "слуг" написали заявления на сложение полномочий, но их не собираются удовлетворять. В случае разрушения коалиции Рада должна либо в течение 30 дней сформировать новую, либо быть распущена и назначены очередные выборы. "Также парламент может принимать законы, если проголосовали не менее 226 народных депутатов, – объясняет Андрей Магера. – Чем меньше будет депутатов, тем труднее будет создать коалицию и проголосовать за принятие какого-либо закона, или принять кадровое решение, или преодолеть вето президента, для чего нужно 300 голосов". Рада также становится неполномочной, если в ней меньше 300 депутатов. У Украины еще есть запас, но количество парламентариев будет в любом случае неуклонно уменьшаться: в отношении ряда депутатов открыты уголовные производства, другие болеют, умирают, переходят на другие должности и т.д., притом часть из них избраны по мажоритарным округам или по спискам запрещенной ОПЗЖ, то есть, заменить их, как тех, кто избран по партийным спискам, невозможно. "Ни один специалист не даст ответа, что делать с выборами, если война затянется", – говорит Павел Романюк. С помощью механизма сдержек и противовесов Конституция предотвращает узурпацию власти в условиях военного положения. Президент и парламент взаимозависимы при введении военного положения: президент издает соответствующий указ, Рада его утверждает. Если парламентарии заподозрят главу государства в попытке захватить власть, или наоборот, одна из сторон не предпримет соответствующих действий по продлению военного положения. "А если военное положение не продлевают, Избирательный кодекс определяет сроки, когда должен быть начат избирательный процесс и когда должны состояться выборы", – отмечает Романюк. Впрочем, несмотря на ряд случаев вероятного применения админресурса, как в соревновании с невыгодными мэрами, Зеленского пока трудно всерьез упрекнуть в диктаторских замашках. Возможно, это мечта диктатора, как в россии, господствовать годами даже без "выборов", но если вашим диктаторским амбициям не дают развиться активное гражданское общество и бдительные иностранные союзники и доноры, абсолютная власть вряд ли возможна. А в Украине от президентской работы можно рано или поздно устать, особенно когда на место эйфории и всеобщего восторга приходит общественная усталость и раздражение. "Это не право, это обязанность президента выполнять свои полномочия, пока его не заменит избранный преемник", – подчеркивает Магера. Некоторые считают, что Владимир Зеленский заинтересован не в продлении своих полномочий на неопределенный срок благодаря военному положению, а в проведении выборов как можно скорее, пока у него еще сохраняется высокий рейтинг. В течение 2023 года распространялось немало слухов о том, что у Зеленского потихоньку нарабатывают законодательную базу для организации выборов. Павел Романюк отмечает, что для организации, прежде всего, послевоенных выборов сегодня "Опора" вместе с другими общественным организациями и органами власти работает над предложениями законодательных изменений, поскольку после завершения войны выборы нужно будет провести в сжатые сроки: времени для наработки качественного законодательства может не быть.
