Неделю назад Президент Виктор Ющенко выступил со своими конституционными предложениями. Одно из них – преобразование высшего законодательного органа Украины из Верховной Рады в двухпалатное Национальное Собрание. По задумке Ющенко, верхняя палата – Сенат, формируется из представителей регионов. В этом предлагаемом главой государства нововведении многие увидели предпосылки для федерализации Украины. Догадки политиков и обозревателей вызвали в СМИ своеобразную панику - идея федерализации является одной из главных политических страшилок: мол, это – начало конца, дальше – неминуемый развал страны. В то же время, существует и мнение, что федерализация наоборот - призвана сдержать сепаратистские настроения. Так, в частности, думает известный донецкий ученый, доктор юридических наук, академик Национальной Академии Наук Украины, директор Института экономико-правовых исследований НАНУ Валентин Мамутов, к которому «Остров» обратился с просьбой высказать свою точку зрения по этому вопросу. Предлагаем вниманию читателей текст Валентина Карловича без изменений. Федерализация – не самоцель. Это одна из распространенных форм демократизации государственного устройства. Она давно используется, например, в Германии, Канаде, Соединенных штатах Америки. После 1990 года выдвигались различные варианты демократизации государственного устройства Украины, расширения прав регионов: (1) расширить права областей; (2) передать областным органам часть полномочий центральных органов; (3) выделить в Верховной Раде палату регионов; (4) предоставить Галичине и Донбассу статус, аналогичный статусу Автономной республики Крым; (5) перейти к системе экономического или бюджетного федерализма; (6) перейти к земельно-федеративному устройству в границах экономических районов (при этом может быть от 7 до 11 субъектов федерации); (7) заменить глав облгосадминистраций, назначаемых сверху, коллегиальным органом – исполнительным комитетом, избираемым сессией областного совета. Возможны, видимо, и другие варианты или их комбинации. Однако ни один вариант до сих пор так и не принят, хотя разговоры на эту тему ведутся около двадцати лет. Переход к федерально-земельному устройству на основе социально-экономического районирования Украины, обоснованного Львовским институтом региональных исследований (в частности, в монографии академика М.И.Долишнего «Региональная политика», изданной в 2006 г.) или на основе более развернутого районирования, в принципе возможен. Но в настоящее время едва ли осуществим по ряду причин. Более реальным представляется вариант создания еще одной–двух автономий на основе имеющихся областей в рамках унитарного государственного устройства. При этом можно обеспечить участие всех областей (сейчас их 24), Крыма и двух отдельных городов – Киева и Севастополя в работе Верховной Рады путем создания в ней второй палаты – Палаты регионов. Референдум, проведенный в 2000 г. по инициативе Президента Л.Д.Кучмы, поддержал подавляющим большинством голосов вариант создания в Верховной Раде второй палаты (в пределах существующей численности депутатов). При этом имелось в виду, что вторая палата формируется из представителей областей, избираемых сессиями областных советов (по 4-5 представителей от каждой области, от Крыма, а также от Киева и Севастополя). Однако мнение народа, высказанное на референдуме, проигнорировали. Как и проигнорировали решения референдума 1991 г. о сохранении союза с другими республиками СССР в форме федерации или конфедерации. Надо реализовать решения референдума о создании второй палаты в Верховной Раде Украины. Это бы позволило регионам в большей мере влиять на законодательство, на центральные власти и защищать интересы своего населения. Как видно из приведенного выше перечня, один из вариантов предусматривал предоставление Галичине и Донбассу статуса, аналогичного статусу Крыма, то есть статуса автономной республики в составе Украины. Такая форма госустройства известна ряду стран. Придание такого статуса действительно предполагает передачу некоторых прав от центральных органов региональным органам, возглавляющим автономию. Но в пределах, не затрагивающих территориальную целостность государства. О желании получить такого рода автономию заявили недавно русины Закарпатской области. Галичане добивались автономии на протяжении многих лет, когда Галицкая земля до присоединения к Украинской ССР в 1939 г. входила в состав Австрийской империи и Польши. Галицкую землю в те времена называли также Галицким коронным краем (см. Жерноклеев О. Нове дослідження політичної та парламентської активності українців і поляків Галичини імперської доби // Віче. 2009, № 6). Идея автономизации Галичины повлияла на создание при активном участии В.Черновола на заре провозглашения суверенитета Украины Галицкой ассамблеи. Ассамблея могла стать первым шагом к провозглашению Галицкой автономной республики. Относительно того, почему этого не произошло, мнения существуют разные. Но, тем не менее, такой вариант имеется и определенные положительные элементы в нем есть. Такие же, как в Крыму и Галичине, культурно-исторические и этнические предпосылки для специального статуса, имеются и в Донбассе. Но восприятие автономизации как сепаратизма со стороны сил, необоснованно называющих себя демократами, помешало использованию такой формы демократизации государственного устройства. Нагнала страху на сторонников федерализма и травля новыми властями одного из инициаторов созыва в период президентских выборов 2004 г. съезда Советов в Северодонецке Е.П.Кушнарева. Да и убийство Е.П.Кушнарева как одного из лидеров оппозиции некоторые граждане связывают с его принципиальной позицией против чрезмерной концентрации власти в руках центральных органов государства. Между тем, практика показала, что такая концентрация создает условия для злоупотребления властью, нарушений Конституции и не способствует решению вопросов социально-экономического развития страны. Идея федеративного или федеративно-земельного устройства Украины высказывалась давно и на Западе, и на Востоке Украины, в частности в Донбассе в начале 90-х годов некоторыми депутатами Областного совета. Она встретила определенную поддержку. Выдвижение ее на упомянутом выше съезде Советов в Северодонецке не было чем-то новым. Неверно отождествлять федерацию как форму государственного устройства, имеющуюся в ряде стран, с сепаратизмом как политическим течением, требующим отделения той или иной территории от государства. Сепаратизм может иметь место и в федеральном, и в унитарном государстве. Более того, отказ учитывать культурно-историческую и этническую специфику населения на той или иной территории, непредоставление ему большей или меньшей автономии в рамках государства может стимулировать сепаратистские настроения. Свежие примеры – Косово и Южная Осетия. Такие настроения могут стимулироваться неверной политикой правительства, ущемляющей законные интересы населения той или иной территории, дискриминационными действиями национал-шовинистских организаций или внешними силами. Масштабы самостоятельности (автономии) территориального образования могут быть различными. Пределы самостоятельности Автономной Республики Крым в составе Украины определяются, например, Конституцией Украины и Конституцией АРК. У Автономной Республики Крым есть Верховный Совет и Кабинет Министров. Их компетенция шире компетенции Областных Советов и Облгосадминистраций в других регионах Украины. Но она не настолько широка, чтобы ее можно было равнять с компетенцией Украинской ССР как члена федерации, называвшейся Советским Союзом. Несколько шире и компетенция субъектов федерации в современной России как федеративном государстве. Если в Украине появится, например, Галицкая автономная республика с компетенцией, аналогичной имеющейся у Крымской автономии, то прав у нее будет больше, чем у области, но меньше, чем имеется у субъектов Российской Федерации. И однозначно утверждать, что автономизация усилит сепаратистские настроения в Галичине – оснований нет. В то же время недавний всплеск подобных настроений в Закарпатской области возможно и не имел бы места, если бы в государственном устройстве страны и в политике правительства учитывалась культурно-историческая и этническая специфика этого региона. Учесть ее можно либо федеративным устройством, либо созданием автономной республики. Исторические факты 1939-1950 гг. свидетельствуют о том, что немалая часть галичан не хотела ни присоединения своей исторической территории к территории Украинской ССР, ни сохранения ее в составе Польши. Другими словами – стремилась не просто к автономии в составе какого-либо из этих государств, а к государственной независимости. Можно ли утверждать, что это стремление исчезло? Напротив, есть факты, свидетельствующие, что идея государственной независимости не чужда какой-то части галичан и в настоящее время. Чем, например, объяснить установку в центре Львова памятника правившему в ХІІІ в. князю Даниле Галицкому (получившему от Папы Римского титул короля), если не ностальгией по имевшей место в истории Галичины самостоятельной государственности? Даже в период пребывания Галичины в составе Австрийской империи в ХVIII-XIX вв. был хотя и совещательный, но представительный выборный Галицкий сейм. Короткий срок в 1920 г. существовала Галицкая социалистическая республика, успевшая провозгласить и даже принять ряд прогрессивных мер, пока территория не была оккупирована Польшей. О других «краткосрочных» республиках, провозглашенных после Октябрьской революции, наша правительственная пропаганда говорит много. А вот о Галицкой социалистической почему-то умалчивают (как, впрочем, и о Донецко-Криворожской республике). Между тем в образованных на территории Галичины областях (Львовской, Тернопольской, Ивано-Франковской) наверняка имеется немало граждан, недовольных нынешним положением дел и видящих выход к лучшему в обретении независимости (как это виделось многим в республиках СССР в 1990-1991 годах) и в социализации общества. Таким образом стремление к демократизации государственного устройства у части граждан Украины имеется. Одних привлекает федеральная форма, других создание нескольких автономий, третьих просто расширение прав существующих регионов. Для демократического общества наличие различных представлений о совершенствовании государственного устройства страны – явление нормальное. И это не есть сепаратизм. Сепаратизм стимулируется теми силами, которые сознательно тормозят обсуждение и принятие выдвинутых жизнью вариантов решения актуальной проблемы. Начать ее решение можно с создания Палаты регионов в Верховной Раде и еще одной–двух автономных республик. Возможно, это – наиболее реальный в современных условиях вариант. А развитие или угасание сепаратистских настроений будет зависеть от мудрости и практической деятельности правящих сил, их способности обеспечить благосостояние народа Украины. Валентин Мамутов, академик НАН Украины, специально для «ОстроВ»
